Теория и практика фискальной политики развитых стран и России

Финансовый кризис 1998 года привел к сокращению непроцентных обязательств государства за счет существенного снижения реальной заработной платы в бюджетном секторе. Дополнительный эффект дала и реализация Программы экономии государственных расходов. Однако на сегодняшний день непроцентные обязательства расширенного правительства все еще составляют более 55% ВВП. Существенным остается долговое бремя (до 50% бюджетных доходов) Общая несбалансированность обязательств и ресурсов государства составляет не менее 20% ВВП, что определяет низкую эффективность бюджетной системы.

Несмотря на значительный прогресс в направлении создания эффективной системы управления государственными финансами, все ее элементы функционируют с недостаточно высокой степенью эффективности. Это относится и к межбюджетным отношениям, и ко всему бюджетному процессу, включая стадии формирования бюджетной политики, исполнения бюджета, учета и контроля, а также к прозрачности бюджетов и процедур принятия бюджетных решений, управлению долгом и активами.

Принятие Бюджетного кодекса стало значительным шагом на пути повышения эффективности бюджетного процесса. Тем не менее, для полной реализации его положений еще предстоит проделать огромную работу. Кроме того, многие положения Бюджетного кодекса оставляют существенные возможности для сохранения неэффективных механизмов управления государственными финансами.

Последние годы стали периодом обострения кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов как следствия резкой диспропорции между сосредоточенными на региональном и местном уровне значительными расходными обязательствами и бюджетными средствами, с одной стороны, и недостаточной ответственностью за их выполнение и использование, с другой.

Формирование государственного бюджета продолжает осуществляться по методу "от достигнутого". Процесс исполнения бюджетов заметно улучшился в последние годы в связи со становлением казначейской системы. Казначейская система уже позволила (главным образом, на федеральном уровне) упорядочить расходование средств в соответствии с принятыми законами, в частности, путем установления внутригодовых постатейных лимитов расходов, а также регистрации контрактов на поставку товаров и услуг, заключаемых бюджетополучателями. Был усилен текущий контроль за целевым расходованием средств бюджетными организациями. С 1999 года реализуется Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета, который позволяет сокращать срок прохождения доходов от плательщиков налогов до возможности их использования, ежедневно иметь оперативную информацию о доходах и расходах федерального бюджета, оперативно управлять средствами федерального бюджета, ускорять их оборачиваемость, снижать потребность в заемных ресурсах и минимизировать риск потери бюджетных денег. Тем не менее, проблемы в этой области еще очень велики. Казначейская система лишь в малой степени затрагивает исполнение региональных бюджетов. Далеки от совершенства процедуры внутригодового перераспределения ресурсов и использования дополнительных доходов. Не удается уйти от накопления кредиторской задолженности по отдельным бюджетным статьям.

Процедуры государственных закупок, в том числе конкурсные, оставляют значительные возможности для дискриминации потенциальных производителей товаров и услуг, а также к завышению бюджетных потребностей и сохранению неэффективных бюджетных расходов.

До сегодняшнего дня сохраняется широкое использование целевых бюджетных фондов и механизмов связанного кредитования как инструментов бюджетного финансирования. Эти инструменты являются, как правило, крайне неэффективными, поскольку ведут либо к избыточным расходам, прямо не предусмотренным в законах о бюджете, либо к утрате механизмов ответственности на нижестоящем уровне и соответствующей финансовой ответственности на более высоком уровне. Внебюджетные фонды, продолжают играть чрезмерную роль в системе государственных финансов.

Управление долгом до недавнего времени продолжало осуществляться (как на федеральном, так и на региональном уровне) в большей степени, исходя из бюджетных потребностей. Управление долгом плохо сопряжено с управлением государственными активами. В управлении государственным имуществом отсутствует комплексность и подходы, опирающиеся на оценку эффективности.

2.1.2. Стратегические  направления бюджетной политики

Цели бюджетной политики в долгосрочной перспективе:

• обеспечить полное и устойчивое выполнение финансовых обязательств государства на всех уровнях власти;
• устранить дестимулирующие элементы и развить стимулирующие элементы бюджетной политики, прежде всего в рамках реформирования налоговой системы;
• существенно снизить относительные издержки функционирования государства;
• значительно уменьшить долговую нагрузку на экономику.

Указанные цели будут достигаться сочетанием бюджетных реформ по пяти основным направлениям: создание эффективной системы управления государственными финансами, концентрация финансовых ресурсов государства на выполнении его базовых функций, проведение целенаправленной политики управления государственным долгом и активами, совершенствование межбюджетных отношений, налоговая реформа.

Первоочередная задача государства - обеспечение собственной платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с его ресурсами и - с учетом высокого долгового бремени - безусловно сохранять бездефицитность бюджета. На первом же этапе следует инвентаризировать все обязательства государства и провести оценку их эффективности. Избыточные обязательства должны быть сокращены и реструктуризованы, обязательства, не подлежащие отмене или приостановке - безусловно выполняться. Необходимо максимально быстро ликвидировать необоснованные бюджетные субсидии, создающие неравные условия конкуренции и снижающие потенциал экономического роста, и сконцентрировать финансовые ресурсы на выполнении основных функций государства - повысить бюджетные расходы на социальную помощь, здравоохранение, образование, культуру, судебную систему, правоохранительную деятельность и оборону.

Для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей системы управления государственными финансами. Принципы реформ в этом направлении - финансовая открытость государства и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости функционирования государственной власти; сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным долгом и активами.

Реализация первого принципа потребует завершить перевод бюджетов всех уровней на казначейское исполнение, ввести обязательную публикацию подробной бюджетной отчетности, обеспечить открытость процедур размещения государственных заказов.

Для реализации второго принципа необходима максимальная консолидация внебюджетных фондов.

Третье направление подразумевает создание эффективной системы межбюджетных отношений: реальная децентрализация бюджетной системы с одновременной передачей на федеральный уровень финансовых обязательств общенационального характера и соответствующих им налоговых ресурсов. Здесь необходимо четкое разграничение расходов между уровнями бюджетной системы, повышение степени автономности налоговых полномочий, выработка прозрачных объективных процедур распределения финансовой поддержки регионам. Межбюджетные отношения должны стать реальной основой федеративных отношений, стимулировать разумную экономическую политику в регионах, обеспечивать равный доступ граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, а также свободное перемещение труда и капитала по всему экономическому пространству страны.

Четвертое направление включает завершение создания единой системы управления государственным долгом, которая даст возможность осуществлять активную долговую политику, и диверсификацию методов управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности.

Основными задачами налоговой реформы, одной из важнейших частей всей стратегии долгосрочного развития являются: значительное снижение и выравнивание налогового бремени, упрощение налоговой системы, минимизация издержек исполнения и администрирования налогового законодательства. Необходимо уже с 2001 г. ликвидировать налоги с оборота, резко снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, уменьшить импортные пошлины, создать условия для легализации прибыли предприятий.

Эти решения должны сопровождаться отменой необоснованных льгот и других налоговых преференций, создающих неравные условия конкуренции и открывающих широкие возможности для ухода от налогов. Должно быть резко снижено количество налогов, взносов и сборов, следует ввести единую ставку подоходного налога и существенно упростить структуру таможенных пошлин. Необходимо максимально консолидировать полномочия по сбору и администрированию налогов и социальных взносов, реализовать автоматическую индексацию номинальных параметров налоговой системы. Укрепление налоговой администрации будет достигнуто за счет ограничения репрессивных полномочий налоговых и таможенных органов при одновременном повышении ответственности налогоплательщиков.

Необходимо добиться приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами. Первоочередной мерой должна стать инвентаризация государственных активов и пассивов с последующей оценкой эффективности их сохранения и вариантов их реструктуризации. Это позволит получить относительно полное представление о масштабах государственного участия в экономике и осуществлять обоснованную бюджетную политику.

Следуя принципам бездефицитного бюджета и полного выполнения взятых на себя обязательств, государство должно уже до инвентаризации отказаться от тех обязательств, финансирование которых не было возможным в прошлом и не будет возможно в обозримом будущем. Необходимо получить согласие Федерального собрания на ликвидацию или приостановку действия не финансируемых или частично финансируемых федеральных мандатов.

Необходимо в максимально короткие сроки определить, отключение каких предприятий и организаций от потребления товаров и услуг естественных монополий противоречит интересам государства, и включить финансирование соответствующих обязательств в бюджетные расходы. Остальные предприятия и организации должны подлежать отключению в общем порядке. В перспективе, то же должно касаться и домашних хозяйств, которым будем предоставляться минимально необходимая социальная защита, а все дополнительные расходы будут ложиться на семейные бюджеты.

Необходимо максимально быстро урегулировать кредиторскую и дебиторскую задолженность расширенного правительства. В отношении кредиторской задолженности это подразумевает максимально возможное погашение в наличной форме, списание несанкционированной части, реструктуризацию оставшихся долгов путем выпуска ценных бумаг в наиболее ликвидной форме (в частности, это касается задолженности перед Банком России). Кроме того, Правительству необходимо в максимально короткие сроки завершить переговоры о реструктуризации долга перед внешними кредиторами, а региональным органам власти - по всем имеющимся долговым обязательствам. В отношении дебиторской задолженности это означает, прежде всего, добровольную реструктуризацию налоговой недоимки с дальнейшем инициированием процедур банкротства всех тех предприятий, которые не урегулировали свою задолженность перед бюджетом и внебюджетными фондами. Более долгосрочным вопросом является урегулирование задолженности других стран перед Россией.

Меры касающиеся увеличения ресурсной базы Правительства включают, прежде всего, мероприятия в области налогового администрирования, повышение доходов от управления государственной собственностью, а также восстановление ликвидного рынка государственных ценных бумаг для привлечения заимствований в рамках бездефицитного бюджета.

Данные меры позволят максимально приблизить обязательства расширенного правительства к его ресурсам и более эффективно заниматься решением других насущных задач - созданием действенной системы управления государственными финансами и изменениями в структуре бюджетных расходов.

Основные направления работы по созданию эффективной системы управления государственными финансами - совершенствование межбюджетных отношений и бюджетного процесса, завершение формирования казначейской системы, обеспечение прозрачности и стабильности бюджетов и бюджетных процедур, максимальная консолидация целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

В сфере макроэкономического прогнозирования необходима консолидация имеющихся у правительства научных и аналитических ресурсов, максимальное использование разработок Российской академии наук, а также независимых институтов и организаций. Практика социально-экономического прогнозирования должна сопрягаться с анализом тенденций на микроэкономическом уровне, моделированием поведения предприятий и домохозяйств при различных вариантах экономической политики. Необходимо уделять большее внимание средне- и долгосрочному сценарному прогнозированию, которое будет способствовать принятию стратегических решений в области экономической политики.

Формирование бюджетов должно строиться исключительно на основе оценки эффективности расходов (в противовес методу "от достигнутого"), в полном соответствии с полномочиями различных уровней власти, установленными федеральным законодательством. Необходимо максимально быстро построить систему среднесрочного бюджетного планирования, которое может существенно повысить стабильность бюджетной системы и государства в целом. Планирование бюджетных расходов будет значительно облегчено в результате приведения обязательств государства в соответствие с его ресурсами, и основной задачей станет пересмотр структуры расходов, вытекающий из приоритетов государственной политики, степени и форм участия государства в экономике.

Необходимо продолжать совершенствование внутригодового бюджетного планирования в процессе исполнения бюджета, включая установление ежемесячных лимитов расходов, оперативный выбор источников финансирования дефицита, уточнение процедур использования дополнительных бюджетных доходов. Такое планирование должно осуществляться на основе постоянного анализа краткосрочных экономических тенденций, уточнения потребностей бюджетных организаций, анализа ситуации на финансовых рынках, а также эффективности реализуемых мер экономической политики по сравнению с ориентирами, заложенными в основу бюджетных расчетов. В то же время, показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости. Основными направлениями использования дополнительных доходов должны стать структурные реформы (включая создание необходимых резервов) и урегулирование долгов государства.