Финансовое планирование

Финансовое планирование и прогнозирование

Одним из инструментов управления финансами выступает планирование. Можно выделить ряд признаков, характеризующих эту деятельность: (а) регламентированность (упорядоченный процесс); (б) связь с обработкой информации; (в) направленность на достижение определенных целей; (г) временной характер.

Под планированием мы будем понимать процесс разработки и принятия целевых установок количественного и качественного характера и определение путей наиболее эффективного их достижения. Результатом планирования является план либо совокупность (система) планов. План представляет собой результат упорядоченного процесса, в котором определены параметры для достижения целей в будущем. Планирование выступает в качестве действенного инструмента достижения поставленных целей посредством принятия согласованных мер в меняющейся внешней и внутренней среде. Высшая цель планирования состоит в своевременном выявлении средств и альтернатив, которые снижали бы риск принятия ошибочных решений.

1. Планирование в системе публичных финансов

Финансовое планирование представляет собой заключительный этап в системе народно-хозяйственного планирования. Относительная обособленность отдельных звеньев финансовой системы предполагает разработку комплекса финансовых планов для каждого звена, каждого субъекта финансовой системы. Главным объектом финансового планирования выступают финансовые ресурсы, перераспределяемые между отдельными субъектами финансовой системы. Движение финансовых ресурсов закрепляется в соответствующих планах, которые образуют единую систему финансового планирования. Центральное место в системе финансовых планов принадлежит бюджетам (федеральному, субъектов федерации, органов местного самоуправления), в которых находит количественное выражение форма образования и расходования фондов денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Подходы к разработке бюджетов в 90-е гг. ХХ в. претерпели существенные изменения. Принципиальными являются два момента: (1) переход к среднесрочному составлению бюджетов (как правило, на три, пять лет), (2) переход от планирования финансовых ресурсов к планированию результатов финансирования. Так, в Австралии, Испании, Швеции среднесрочное планирование охватывает три года, В США, Германии бюджетные проектировки рассчитываются на пятилетний срок. К основным инструментам составления бюджета относятся среднесрочный финансовый план, сводный финансовый баланс и бюджетная программа.

В мировой практике отсутствуют единые подходы к установлению правового статуса бюджетных параметров на среднесрочную перспективу. В Германии, Испании, Канаде, Австралии и ряде других стран среднесрочные финансовые планы составляются по укрупненным показателям и представляются органами исполнительной власти законодательным органам только в справочно-аналитических целях. В других странах, например, в США, утверждаются отдельные показатели, относящиеся к среднесрочному финансовому планированию на каждый год пятилетнего плана. В первую очередь это относится к показателям доходов, расходов (в том числе на оборону) и дефицита или профицита бюджета. В Швеции параметры среднесрочного финансового плана утверждаются законодательно вместе с годовым бюджетом.

Принятие многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности проводимой бюджетной политики, если сложившиеся экономические условия не позволяют с достаточной степенью надежности прогнозировать параметры развития. Вместе с тем составление и утверждение многолетних бюджетов создает условия для принятия стратегических управленческих решений и их реализации, дает возможность для более равномерного использования бюджетных средств и, что не менее важно, развития самостоятельности субъектов бюджетного планирования. К преимуществам утверждения параметров бюджета на трехлетний период можно также отнести возможность более полной реализации выбранных направлений бюджетной политики, мер государственной поддержки экономики и социальной сферы, а также повышение ответственности финансовых органов власти за выполнение возложенных на них функций.

Многие недостатки бюджетного планирования предыдущих лет были связаны во многом с объективными условиями, к которым относятся, в частности, недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, частые и непредсказуемые изменения налогового законодательства, зависимость доходов федерального бюджета от внешнеэкономических факторов, а расходов – от проводимых структурных реформ.

Наряду с бюджетами на федеральном уровне, уровне субъектов федерации, органов местного самоуправления могут формироваться и формируются внебюджетные фонды. Движение денежных средств в этих фондах отражается соответственно в сметах доходов и расходов. Эти сметы представляют собой не что иное, как финансовые планы внебюджетных фондов.

На общегосударственном и территориальном уровнях в систему финансового планирования включается разработка и реализация перспективных финансовых планов, финансовых балансов, а также балансов движения доходов и расходов населения.

Балансы финансовых ресурсов представляют собой совокупность всех предполагаемых доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономического развития и торговли РФ. Он позволяет увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы, определить источники финансирования мероприятий, определенных в прогнозе экономического и социального развития государства; выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов, произвести прогнозные финансовые расчеты и скорректировать направления финансовой политики.

Сводный финансовый баланс обеспечивает последовательное отражение процесса формирования финансовых ресурсов и их использования, а также годовые обороты финансовых ресурсов. Разработка этого документа на федеральном уровне позволяет решать следующие аналитические и прогнозные задачи в процессе выработки государственной политики: (1) определение состава и структуры финансовых ресурсов в целом по экономике и ее институциональным секторам; (2) анализ причин дефицита или профицита финансовых ресурсов в целом по экономике и ее институциональным секторам; (3) анализ взаимосвязи процессов формирования, распределения (перераспределения) и использования финансовых ресурсов как по институциональным секторам внутренней экономики, так и между национальной экономикой и остальным миром; (4) обеспечение сбалансированности бюджетной системы; (5) обеспечение стабильности бюджетной политики посредством оценки возможностей государства финансировать принятые и принимаемые расходные обязательства.

В балансе денежных доходов и расходов населения отражается движение денежных ресурсов населения в наличной и безналичной форме. Денежные доходы населения формируются из трех источников: (1) заработная плата и надбавки к заработной плате, премии, средства на командировочные расходы, выплаты социального характера, осуществляемые работодателем наемным работникам; (2) доходы от предпринимательской деятельности, участия в прибылях предприятий, операции с личным имуществом и доходы от кредитно-финансовых операций; (3) социальные трансферты (государственные пенсии, пособия, стипендии и т. п.). Расходы подразделяются на: (а) потребительские расходы; (б) налоги, другие обязательные платежи и добровольные взносы; (в) денежные накопления и сбережения. Баланс денежных доходов и расходов населения используется для планирования наличного денежного оборота, розничного товарооборота, налоговых поступлений, кредитных ресурсов. Он составляется как на федеральном, так и на региональном уровне. На федеральном уровне он разрабатывается Министерством экономического развития РФ с участием Министерства финансов РФ, Центрального Банка РФ и других финансовых органов.

Перспективное финансовое планирование осуществляется в целях обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики, а также комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов, отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер. Такое планирование обеспечивает взаимосвязь между политическими, управленческими и экономическими целями государства, которые носят долгосрочный характер. В рамках годового финансового планирования установить эти связи практически невозможно.

Разработка и реализация перспективного (среднесрочного) финансового плана возможна лишь на основе системного подхода к формированию целей государственной политики и анализу факторов ее развития. При отсутствии четко сформулированных и количественно измеряемых комплексных ориентиров развития возникает множество трудно разрешаемых проблем, связанных с обеспечением координации планов развития отраслей и территорий, обеспечения единства процесса государственного управления и т. п.

Переход к среднесрочному финансовому планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с анализа ранее принятых основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого периода, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода, состоялся и в России. Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 принято «Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».

Развитие среднесрочного финансового планирования в России за указанный период прошло два ключевых этапа – утверждение с 2006 г. Правительством РФ перспективного финансового плана Российской Федерации; а затем составление и утверждение федерального бюджета на трехлетний период.1 Перспективный финансовый план и проект федерального бюджета разрабатываются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, бюджетной политикой, определяемой  в ежегодном  послании  Президента РФ Федеральному собранию, программой социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утверждаемой правительством.

При формировании перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета Правительство РФ одобряет:

а) основные направления налоговой, таможенной и долговой политики в плановом периоде, сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития страны на очередной год;

б) основные показатели перспективного финансового плана и перспективный финансовый план;

в) основные характеристики проекта федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета на очередной год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации;

При формировании перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета Министерство финансов РФ:

а) разрабатывает основные направления налоговой и долговой политики, а также предложения по основным направлениям таможенной политики (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств);

б) разрабатывает основные показатели перспективного финансового плана, проект перспективного финансового плана, проект федерального бюджета;

в) разрабатывает основные характеристики проекта федерального бюджета, распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ;

г) доводит до субъектов бюджетного планирования предельные объемы их бюджетов на плановый период и бюджетные проектировки на очередной год (включая распределенные Министерством экономического развития и торговли РФ (МЭРТ РФ) предельные объемы расходов инвестиционного характера);

При формировании перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета МЭРТ РФ:

а) разрабатывает основные направления таможенной политики (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств, - совместно с Министерством финансов РФ);

б) разрабатывает сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, прогноз социально-экономического развития на очередной год, сводный финансовый баланс РФ;

в) определяет совместно с Министерством финансов РФ состав расходов инвестиционного характера;

г) разрабатывает и представляет в Бюджетную комиссию предложения по распределению предельного объема расходов инвестиционного характера по субъектам бюджетного планирования, главным распорядителям средств федерального бюджета;

д) формирует перечень федеральных целевых программ, обеспечивает методологическое руководство разработкой федеральных целевых программ, согласовывает объемы их финансирования в очередном году и плановом периоде;

е) разрабатывает в установленном порядке проект федеральной адресной инвестиционной программы, формирует проект перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд, согласовывает предложения субъектов бюджетного планирования по определению объемов расходов по стройкам и объектам, включенным в указанный перечень;

Перспективный финансовый план разрабатывается исходя из необходимости создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы РФ и федерального бюджета, макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики, исполнения действующих и принимаемых обязательств Российской Федерации. Перспективный финансовый план разрабатывается в 3 этапа.

На первом этапе разрабатываются и одобряются основные направления налоговой и таможенной политики, основные показатели сводного финансового баланса РФ, а также сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Основные направления налоговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ, основные направления таможенной политики – Министерством экономического развития и торговли РФ (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств, – совместно с Министерством финансов РФ). Основные направления налоговой и таможенной политики рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и прогнозируемые на плановый период значения следующих показателей: (а) цена на нефть сырую марки «Юралс»; (б) объем, темпы роста и структура используемого и произведенного валового внутреннего продукта; (в) темпы роста базовых отраслей экономики; (г) прогноз инфляции, в том числе прогноз базовой инфляции, прогноз роста цен на товары, прогноз роста цен и тарифов на платные услуги, прогноз цен и тарифов на  товары и услуги естественных монополий; (д) объемы производства продукции (товаров, работ, услуг) по перечню, согласованному с Министерством финансов РФ; (е) величина амортизации; (ж) среднегодовая стоимость амортизируемого имущества; (з) оборот розничной торговли; (и) платные услуги, оказываемые населению; (к) численность занятых в экономике; (л) инвестиции в основной капитал с указанием всех источников финансирования, в том числе инвестиции за счет средств федерального бюджета, прямые иностранные инвестиции; (м) фонд заработной платы; (н) величина прожиточного минимума в расчете на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения; (о) прибыль организаций для целей бухгалтерского учета; (п) амортизация для целей налогообложения; (р) объем экспорта и импорта, в том числе экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и газа; (с) курс рубля к доллару США и евро; (т) другие показатели по согласованному с Министерством финансов РФ перечню.