Контрольная работа по "Муниципальному Управлению"

Однако специфичность российской культуры местного самоуправления и, прежде всего, стереотипы мышления и деятельности, которыми руководствуются люди, участвуя в муниципальной практике, не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем. Так, реальная модель местного самоуправления имеет следующие особенности:

1) наличие  в каждом субъекте федерации  своей модели, формирование которой  зависело от менталитета населения, муниципальных и региональных  руководителей; сложившейся специфики  властных отношений; экономических  возможностей, географических особенностей, субъективного влияния главы  региона и других факторов. В  результате в отличие от прописанной  Законом единой модели их стало  много, причем далеко не каждая  из них точно соответствует  действующему законодательству.

2) ограниченность  или условность муниципальной  автономии. Функциональная необходимость, стереотипы деятельности, финансовая  зависимость, совместное решение  задач, выполнение переданных полномочий  произошло. В большинстве регионов  это привело к огосударствлению  муниципальных районов и превращению  районных администраций в территориальные органы администрации субъекта федерации.

3) недостаточное  разграничение компетенции муниципалитетов  друг с другом и с субъектом  федерации, когда абсолютное большинство  вопросов решается муниципалитетами  под началом и совместно с  вышестоящим уровнем публично-властной  системы.

4) низкий  уровень реальной свободы муниципальной  власти в регулировании оказываемых  ими публичных услуг.

5) ограниченность  местной фискальной автономии, в  результате чего основную часть  средств муниципалитеты получают  не в виде собственных доходов, а в качестве финансовой помощи  вышестоящего уровня бюджетной  системы, да еще и имеющей преимущественно  целевое назначение.

6) чрезмерный  реальный государственный контроль, механизмы которого вышли за  рамки, установленные Федеральным  законом №131-ФЗ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2) Дать анализ организационной  структуры управления представительным  и исполнительным органами местного  самоуправления (тип структуры, ее  преимущества и недостатки, соответствие  действующей стратегии развития  муниципального образования,  адаптируемость к измене¬ниям среды). Следует дать схемы, иллюстрирующие действующие оргструктуры;

Схема 1.Организационная структура представительного органа Кунашакского муниципального района

 

 

 

 

 

 

 

 

Схема 2. Структура исполнительного органа Кунашакского муниципального района

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Модель «совет - управляющий», должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий по руководству местной администрацией. Все административные функции сосредоточены у нанимаемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управляющего с советом определяются условиями контракта.

Эта модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций.

При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации.

Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица.

Основным преимуществом такой структуры управления является профессионализм руководства муниципальным образованием; одновременно совет, представляя интересы населения, жестко и эффективно обеспечивает выполнение функции контроля; cнижение коррупционности в управлении; повышение эффективности управления, поскольку исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется специалистом, обладающим необходимыми познаниями (в области управления, бизнеса, финансов) и опытом.

В качестве недостатков модели «Совет — управляющий» следует отметить отсутствие четкого политического руководства, кроме того, менеджер не несет прямой ответственности перед избирателями, которые обладают лишь косвенным контролем над управляющим. Оперативная корректировка неправильных, по мнению населения, действий управляющего практически невозможна. Так как наемный управляющий часто является чужаком в муниципальном образовании, который может в любой момент времени оставить свою должность и уехать, его деятельность может быть в большей степени обусловлена собственными карьерными соображениями, чем реальными интересами местного населения; не способность к решению сложных, этнических, расовых, социальных проблем и задач.

Основная цель модели – построить управление таким образом как функционирует эффективная корпорация частного права, отделив при этом политику от администрации. 

Анализ данной модели управления в США.

Хотя исходная модель “совет-управляющий” ставила цель разделения политики и администрирования, к середине века исследователи начали ставить под сомнение разумность такого разделения. Лютер Гулик сформулировал вопрос так: “Должен ли администратор быть динамичным, активным лидером города, или он должен заниматься чисто административным руководством в узком смысле этого слова, а решение всех стратегических (политических) вопросов предоставить совету?”5 Гулик и многие другие исследователи пришли к выводу, что политическую функцию нельзя обособить от административной, поскольку многие политические решения неразрывно связаны с администрированием. 
В последние годы ученые, изучающие роль городских управляющих, стали признавать за ними более активную роль. Так, Джеймс Свара в своей статье 1988 г. пришел к выводу, что городской управляющий может принимать самое активное участие во всех аспектах политического процесса, не ущемляя при этом роли совета6. Он утверждает, что модель “совет-управляющий” - это система, при которой совет определяет цели и задачи правительства с учетом рекомендаций управляющего, что совет и управляющие вместе и вырабатывают, и реализуют эти политические установки. 
           Свара высказывает также ту мысль, что управляющий должен осуществлять комплексное административное планирование, чтобы выявлять новые тенденции и проблемы и готовить вопросы для рассмотрения на совете. Управляющий должен быть заинтересован в том, чтобы совет оценивал эффективность всей организации и контролировал работу администрации, поскольку это способствует совершенствованию управления и усилению прерогатив управляющего. Если все эти предписания выполняются, политическая роль управляющего оказывается очень сильной, но не в качестве инициатора нововведений, а в качестве помощника совета, “проводника идей”, заинтересованного только в том, чтобы городская администрация работала эффективно и продуктивно. 
            Хотя необходимость разделения политических и административных функций была поставлена под сомнение уже много лет тому назад, время от времени раздаются голоса в пользу ограничения роли управляющих. Но пока теоретики и практики спорят о том, насколько узкой или широкой должна быть роль управляющего, сама идея перехода на профессиональное управление городами получает все большее практическое распространение. При этом данные говорят о том, что растет не только число городов, реализующих модель “совет-управляющий”, растет также число профессиональных администраторов (исполнительных директоров) в городах, придерживающихся модели “мэр-совет”. Даже в ряде высоко политизированных городов - таких как столица США город Вашингтон, Ньюарк, Нью-Джерси и др. - для помощи в управлении городскими делами был нанят администратор-профессионал. Еще в 1955 г. Томас Рид отмечал, что тенденция сочетать мэров и профессиональных администраторов свидетельствует о том, что назрела потребность в профессиональном руководителе в должности главы исполнительной власти.7 
            Хотя использование профессиональных администраторов в городах, организованных по принципу “мэр-совет” дает конкретные примеры передачи административной функции правительства, анализ более широкой выборки городов, который проведен в настоящей работе, указывает на наличие более общего процесса - а именно, постепенного взаимопроникновения и сближения руководящих принципов, заложенных в обеих моделях правления. Хотя все проводившиеся исследования по-существу сходятся в том, что управляющие (в модели “совет-управляющий) и главы администраций (в модели “мэр-совет”) аполитичными фигурами не являются, до сих пор практически не было сколько-нибудь серьезных исследований по вопросу о том, как соотносится уровень полномочий управляющего с уровнем полномочий мэра. Гипотеза, которую мы здесь выдвигаем и постараемся обосновать, заключается в том, что управляющие и назначаемые главы администраций не просто не являются аполитичными, но принимают самую активную роль в политическом процессе, причем это относится к городам с обеими моделями правления - и с моделью “совет-управляющий”, и с моделью модели “мэр-совет”. 
               Сама идея адаптации и передачи функций отнюдь не является новой. Так, Бойнтон в своем исследовании истории становления модели “совет-управляющий” показал, что эта модель была самым значительным организационным изобретением в области местного самоуправления в двадцатом веке. Модель “совет-управляющий” стала, по его утверждению, символом профессионального ведения городских дел, и влияние этой модели коснулось всех форм местного самоуправления.8 
                Бойнтон отмечает, что главная цель, которую преследовало движение за распространение модели “совет-управляющий”, заключалась не только в том, чтобы сломить власть партии, но и в создании профессии муниципального администратора путем вывода административного персонала из выборного процесса. Он утверждает, что модель эта выжила благодаря тому, что она дает городским управляющим возможность адаптироваться к постоянно изменяющимся условиям и быть профессионалами. 
            Эта форма не только выжила, но и весьма успешно развивалась в периоды, которые были особенно тяжелыми для местного самоуправления - период урбанизации 20-х годов, депрессия и войны 30-х и 40-х годов, социальные беспорядки 60-х годов. Такая способность адаптироваться с учетом изменяющейся расстановки социальных сил позволяет надеяться на то, что модель “совет-управляющий” справится и другими испытаниями, которым она может подвергнуться в будущем. 
         Некоторые исследователи приводят данные о том, что модель “совет-управляющий” не обеспечивает учета мнений и пожеланий населения, что управляющие не заинтересованы в участии жителей в городских делах.9 Так, Хантли и Макдоналд приводят данные о том, что больше всего городские управляющие не любят обсуждать спорные вопросы с представителями общественных объединений. Возможно, это так и есть, но только трудно себе представить, чтобы это занятие могло импонировать хоть кому-то из городского руководства. 
                 Мнение Хантли и Макдоналда разделяет Стилман, который приводит данные о том, что участие в политических аспектах жизни города - это одно из наименее любимых занятий городских управляющих.10 Управляющие, принявшие участие в его обследовании, говорили, что им приходится тратить слишком много времени на отражение предпринимаемых мэром и советом попыток вмешательства в их административные дела. Тем не менее, Стилман приходит к выводу, что в будущем роль городского управляющего по-видимому будет представлять собой нечто среднее между традиционной “чисто управленческой” функцией и ролью “вперед смотрящего” или “катализатора нововведений”. 
Сами городские управляющие очень по-разному оценивают свою роль. Здесь, видимо, сказывается и разница характеров, и различия между юрисдикциями. Нельзя также исключать вероятность того, что самим управляющим их роль представляется более влиятельной, чем это есть на самом деле. Как бы то ни было, именно собственные представления управляющих о своей роли диктуют им подходы к выполнению своих обязанностей. 
              Проблему оценки городскими управляющими своей роли недавно затронул в своей статье городской управляющий Эрик Андерсен.11Проанализировав разные формы городского управления, он пришел к выводу, что в городах, где используется модель “совет-управляющий”, управляющие самой главной своей функцией считают выполнение роли “помощника совета”, затем идет роль “политического куратора” и “финансового администратора”. В городах, придерживающихся модели “мэр-совет”, наивысший ранг получила роль “координатора”, а затем с небольшим отрывам идут роли “помощника” и “финансового администратора”. Эти данные говорят о том, что при обеих формах правления управляющие и главы администраций считают, что их функции затрагивают как политические аспекты управления (политический куратор, координатор, помощник совета), так и административные (финансовый администратор).

Данные для настоящего исследования были собраны в ходе обследования по проблемам местного самоуправления, которое было проведено Международной ассоциацией руководителей городов (ICMA) в 1987 г.. Анкеты с вопросами были разосланы всем муниципалитетам с населением свыше 2500 чел и ряду муниципалитетов - членов Международной ассоциации руководителей городов (ICMA) - с населением меньше 2500. Городам, не ответившим на первую анкету, в декабре 1987 г. была выслана вторая. Всего было получено 3332 анкеты (47,1% от числа разосланных) (см. таб. 1). 
           Чтобы проверить сформулированную выше гипотезу о том, что городские руководители и профессиональные главы городских администраций в настоящее время являются активными участниками политического процесса как в городах, где используется модель “совет-управляющий”, так и в городах, где используется форма правления “мэр-совет”, мы отобрали те вопросы анкеты, которые касались полномочий мэра, управляющего и главы администрации, и представили ответы на них в табличной форме. В первую очередь нас интересовал вопрос о том, в какой мере характер ответов зависит от формы правления, используемой в городе, а также то, в какой мере ответы на эти вопросы зависят от ряда других характеристик города, включая численность населения, его географическое местоположение и статус. Представив данные в разбивке по всем этим переменным, мы постарались выявить все сколько-нибудь существенные связи между уровнем полномочий указанных лиц и характеристиками городов. Поскольку многие респонденты отвечали не на все вопросы анкеты, а только на некоторые, количество полученных ответов для разных вопросов может быть разным.

 

2.3. Представить предложения по  совершенствованию модели местного  самоуправления, а также оргструктур управления представительным и исполнительным органами.

 

• Включить в перечень полномочий органов местного самоуправления (статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ) пункт, наделяющий органы местного самоуправления полномочием по организации и осуществлению контроля за соблюдением и исполнением организациями и гражданами требований, установленных муниципальными правовыми актами по вопросам местного значения.
• Предусмотреть для органов местного самоуправления муниципальных районов право наложения административных взысканий по некоторым видам правонарушений.
• Предусмотреть участие органов местного самоуправления в решении вопросов занятости и трудовых отношений на территории муниципального образования (в качестве передаваемого государственного полномочия).
• Рассмотреть вопросы компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в связи с повышением минимального уровня оплаты труда и общим повышением уровня заработной платы в бюджетной сфере. 
• Восстановить право органов местного самоуправления городов – административных центров субъектов Российской Федерации на распоряжение городскими землями при обязательном учете и соблюдении интересов органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предоставлению необходимых для их деятельности земельных участков.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Задание 3

1)Провести  анализ факторов, влияющих на  конкурентоспособность муниципального  образования и написать эссе  «Конкурентные преимущества города  N в стратегической перспективе по сравнению с другими городами» (для исследуемого муниципального образования).

 

 

         Анализ факторов, влияющих на  конкурентоспособность Кунашакского муниципального района:

- относительно выгодное геополитическое положение района в Уральском регионе;

- высокие показатели уровня развития и структуры производственно-хозяйственного комплекса в границах территории;

- недостаточное количество и качество трудовых ресурсов;

- высокая предпринимательская, инновационная активность субъектов хозяйствования;

- динамично развивающийся внутренний  рынок;

- средний уровень развития социально-трудовых отношений;

- средний уровень и качество жизни (уровень доходов, комфортные условия жизни и расширенного воспроизводства населения);

- средний уровень соответствия параметров инфраструктуры муниципальных образований региональным, федеральным и международным стандартам;

- высокий уровень интеграции и кооперирования с другими муниципальными образованиями, регионами страны и зарубежными государствами.

Продолжение экономических реформ в России объективно связано с совершенствованием управления социально-экономическими процессами на уровне конкретных территорий. В настоящее время требуется совершенно иное качество организации местного управления, адекватное новым политическим и экономическим реалиям.

Формирование и дальнейшее развитие муниципальных образований является одним из важнейших условий становления действенного механизма самоуправления в регионах. Развитие системы муниципальных образований происходит в условиях сложного, малоизученного и противоречивого взаимодействия факторов, определяющих уровень, масштабы и динамизм социально-экономических процессов как в муниципалитетах, так и регионах и обществе в целом.

Перспективы социально-экономического развития муниципального образования напрямую связаны с уровнем финансового обеспечения конкретной территории. В сложившихся условиях экономического развития страны и дотационности большинства территорий РФ на первый план выдвигаются задачи эффективного управления финансовыми ресурсами территории, наращивания финансовых ресурсов, являющихся основным фактором реализации местного самоуправления. При этом весьма актуальными становятся вопросы, связанные с выработкой органами местного самоуправления подходов, способствующих укреплению финансовой базы муниципального образования.