Основные направления реформирования ЖКХ

ГЛАВА 3.ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНОВ И ОТРАСЛЕВЫХ КОМПЛЕКСОВ.

3.1Перспективы реформирования жилищно-коммунального комплекса в современной системе регионального хозяйства России.

В новых экономических условиях формируется новая экономическая система - региональное хозяйство. Для прежней экономики, для которой был характерен отраслевой подход, региональное хозяйство не играло сколько существенной роли. Возможность его формирования как самостоятельного субъекта экономики появилась только с переходом на рыночные отношения. Под региональным хозяйством следует понимать конституционно закрепленный территориально–хозяйственный комплекс, включающий в себя взаимосвязанную совокупность организаций и домашних хозяйств, а также соответствующую им инфраструктуру, независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности. Взаимодействие структурного и функционального резервов позволяет говорить о региональном хозяйстве как о системе, т.е саморегулирующемся комплексе. Причем структурный аспект регионального хозяйства представляет собой не только организации, но и совокупность взаимодействующих объектов различных форм собственности и базирующихся на них форм хозяйствования. Функциональный разрез регионального хозяйства находит свое воплощение в экономическом механизме его функционирования, в управлении собственностью с учетом особенностей его организации.         Одним из главных условий устойчивого развития любого экономического субъекта является рациональное использование ресурсов (материальных, труда, капитала, других ресурсов). Решению этой задачи во многом может помочь уточнение видов, форм и содержания таких организационно- экономических отношений и связей между экономическими субъектами, которые отвечали бы требованиям устойчивого функционирования предприятий всех форм собственности в рыночных условиях, обеспечивали их гибкость и жизнеспособность, и способствовали развитию национальной и региональной экономики. На наш взгляд, важнейшее место в системе регионального хозяйства в современных условиях занимает жилищно-коммунальное хозяйство.                     Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - комплекс отраслей экономики, связанный с созданием и обслуживанием жилищного фонда. Жилищно-коммунальное хозяйство обеспечивает функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий и сооружений населенных пунктов, создает удобства и комфортность проживания и нахождения в них граждан путем предоставления им широкого спектра жилищно-коммунальных услуг. Для жилищно-коммунального хозяйства характерны следующие особенности: принадлежность к группе жизнеобеспечения; социальная значимость; низкая заменяемость другими услугами . Повышение требований к ЖКХ, его развитие и совершенствование выступает как важный фактор повышения уровня и качества жизни людей, улучшения их жилищных условий и развития культуры населения6.

Деятельность жилищно-коммунального хозяйства регламентируется различными нормативными и подзаконными актами административного, гражданского, жилищного, финансового, градостроительного законодательства. Эффективное функционирование сложного и многофакторного механизма жилищно-коммунального хозяйства во многом зависит от того, кто и каким образом управляет им, а также регулирует его деятельность. Сфера ЖКХ находится в непосредственном ведении Министерства регионального развития России. Суть проводимой в сфере ЖКХ государственной политики заключается в ограничении роста тарифов при одновременном ускорении реформирования отрасли. Это неотъемлемая часть стратегической программы развития страны, направленной на повышение жизненного уровня людей, обеспечение их качественным и комфортным жильем. Это касается не только действующего, но и строящегося жилого фонда. Характерной чертой управленческого и регулирующего воздействия является объединение в единый предмет такого воздействия сферы строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Процесс строительства жилья и его последующей эксплуатации должен быть консолидирован.

 Управление и регулирование охватывает широкий диапазон - от предоставления земельного участка и выбора подрядчика до завершения строительства жилья и его последующей эксплуатации. В специализированной литературе, в соответствующем законодательстве практически нет разницы между понятиями жилищно-коммунальное хозяйство и жилищно-коммунальный комплекс. Оба эти понятия подразумевают комплекс, систему отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность человека в населенном пункте и между населенными пунктами. Следовательно, можно предположить, что жилищно-коммунальный комплекс, как система, построенная на различных методологических, информационных и технологических принципах, охватывает отдельные виды работ и способы их обеспечения. При этом не гарантируется организационно-экономическое единство и до сих пор, практически не осуществляется должное влияние на результативность жесткого взаимодействия отдельных субъектов.

Важнейшей составной частью государственной политики в сфере ЖКХ является реформирование отрасли. Это не самоцель, а средство, позволяющее оптимизировать масштабы «государственного присутствия» в данной сфере. Назревшая практическая необходимость реформирования обусловлена комплексом причин. Их истоки берут свое начало в 1992 г., когда была разрешена приватизация жилья, т.е. его бесплатная передача в частную собственность. В результате население России разделилось на нанимателей жилья и его собственников. Тогда процедура приватизации квартир не сильно отразилась на квартирной плате тех и других. И наниматели, и собственники в равной степени оплачивали коммунальные услуги: тепло, горячую и холодную воду, газ и т.п. В сумму квартплаты также входила оплата текущего ремонта дома, содержание и обслуживание общего имущества дома (чердаков, подвалов, лестничных клеток, лифтов и т.п.). Все это был жилищный фонд, находящийся на балансе города, района или поселка в лице ЖЭКов, ЖЭУ и прочих организаций, которым население ежемесячно перечисляло квартирную плату. Причем коммунальные платежи покрывали только 20–40% реальных затрат. Все остальное поставщикам ресурсов (тепла, воды, энергии и т.п.) компенсировалось из бюджетов различных уровней. Однако в последние годы в отрасли произошли большие перемены: во-первых, реорганизована система органов ЖКХ, во-вторых, предприятия ЖКХ передаются из муниципальной собственности в частную. В результате в системе управления сферой ЖКХ разделены организационные и хозяйственные функции, а сама система ЖКХ воссоздана в новом обличии.

Первый компонент реформирования означает выделение нынешних ЖКХ из системы органов районной власти и создание муниципальных учреждений по управлению жилищно-коммунальным хозяйством. Его сущность - перевод системы местного самоуправления с районного на поселенческий, а именно в городские или сельские поселения, муниципальные округа, внутригородские территории городов федерального значения. Таким образом, ЖКХ становится основной отраслью регионального хозяйства в целом. Законодательство устанавливает характер функций, выполняемых учреждениями ЖКХ. Согласно ст. 120 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Соответственно, учреждения ЖКХ выполняют такие функции, как заключение от имени собственников многоквартирных домов договоров с обслуживающими организациями, целевое использование бюджетных средств, выделяемых на нужды ЖКХ.

Результатом практического осуществления второго компонента реформирования являются: ликвидация муниципальных предприятий ЖКХ, определение объекта управленческого воздействия и субъектов, осуществляющих это воздействие, а также способов управления.

В современной России, вставшей на путь демократического развития и формирования гражданского общества, произошло резкое увеличение числа общественных организаций. Появились принципиально новые объединения граждан, основой для которых послужила частная собственность, товарищества собственников жилья (ТСЖ). Ст. 161 Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ) теперь обязывает собственника выбрать один из трех способов управления многоквартирным домом. По Правилам содержания общего имущества в многоквартирном дома , объектом управленческого воздействия считается имущество, не являющееся частями квартир и предназначенное для обслуживания более одного помещения в данном доме. Сюда относятся: лестницы, лифты, чердаки, подвалы, ограждения, конструкции, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование. Это также земельный участок, на котором расположен жилой дом с элементами благоустройства и озеленения. Управление указанным имуществом означает поддержание его в исправном техническом состоянии путем технического обслуживания, текущего и капитального ремонта. На общем собрании выбирается способ управления многоквартирным домом. Утверждаются тарифы на содержание и ремонт общедолевого имущества многоквартирного дома, а также форма договора на управление многоквартирным домом.

Актуальной проблемой, требующей безотлагательного решения, независимо от способа управления домом, является оформление собственниками квартир права собственности на земельный участок, где расположен их дом, соответственно, и их квартиры. Ввиду того, что в ряде многоквартирных домов сделать это технически нереально, представляется своевременным и правильным предложение ввести в юридический оборот понятие «право ограниченного владения». Смысл его введения заключается в следующем.

Владение - это фактическое, т.е. реальное обладание вещью (в данном случае земельным участком). Это неотъемлемая часть «триады» правомочий собственника (владение, пользование, распоряжение). Ограниченное же владение носит виртуальный характер. Однако на нынешнем этапе оно могло бы заполнить существующий вакуум. То есть вполне подходит для ситуаций, когда в силу отсутствия технической возможности земельный участок под жилым домом реально не может быть выделен собственнику квартиры в этом доме. Успешная реализация программы преобразований жилищно-коммунальной сферы, ее вывод на современный уровень требуют значительных средств и новаторских инженерных решений. Таким образом, приоритетное значение имеют промышленный и технический аспекты проводимой государственной политики.

 Сущность промышленной политики - привлечение в отрасль материальных, технологических, финансовых и иных ресурсов. Не меньшую значимость имеет целенаправленная техническая, и в частности, градостроительная политика. В отношении существующего жилого фонда - это его модернизация, реконструкция, продление срока службы. В отношении нового строительства - повышение прочности и надежности строительных материалов, широкое внедрение ресурсосберегающих систем теплоснабжения жилых домов и т.п. Таким образом, понимая под реформированием преобразованием, изменением, переустройство какой либо стороны общественной жизни, не уничтожающее основ существующей структуры, под реформированием жилищно-коммунального комплекса мы предлагаем понимать механизм реализации стратегических целей развития данной отрасли, преобразование ее деятельности таким образом, чтобы ЖКК стал одним из передовых и наиболее стабильных, устойчиво развивающихся секторов российской экономики.

Реформирование по В. Далю - это «новизна, преобразование в порядках, устройстве...». При проведении реформ могут кардинально изменяться цели экономической политики, что отличает реформы от, например механизма корректировки экономической политики, когда стратегический курс не меняется.

В современной российской практике государственного управления экономикой термин «реформа» используется с 1990 г. (законы о земельной реформе, налоговой реформе, Постановления Правительства РФ об аграрной реформе (приватизации земли и реорганизации колхозов и совхозов), об экономической реформе, жилищной реформе и т.д.). Какая–либо система в употреблении понятия «реформа» в российской законотворческой практике отсутствует. На уровне управления частным сектором экономики данным термином в РФ не пользуются. А в развитых странах, где общество стремится жить спокойно, без перемен, при проведении экономической политики избегают слова «реформа», большое значение имеет понятие устойчивости как состояния экономики, которое необходимо поддерживать при корректировке экономической политики.

Приоритетным организационно-экономическим фактором, соответствующим проводимой в отрасли промышленной и технической политике, является формирование системы инвестирования строительства и жилищно-коммунального хозяйства. Это требует широкого комплекса мер: поощрение добросовестной конкуренции, пресечение монополизма, совершенствование механизма финансового оздоровления, поддержка малого и среднего предпринимательства и т.п. Наличие системы инвестирования призвано обеспечить целенаправленное движение инвестиционных потоков и решить такие актуальные задачи: выявить и вовлечь в указанную сферу разнообразные источники всех без исключения инвесторов; придать стабильность и ритмичность поступлению инвестиций, причем в требуемых объемах. Названные меры должны в итоге «переломить» сегодняшнюю ситуацию, при которой инвестирование остается вероятностным явлением. Более того, они должны минимизировать, предотвратить возможные злоупотребления в данной сфере. Сказанное непосредственно касается сферы жилищно-коммунального хозяйства. Здесь создаются новые компании, идут слияния и поглощения, закупаются и распродаются активы и т.п.

Интерес частных инвесторов к этому сектору обусловлен тем, что за последние годы предприятия ЖКХ практически доведены до банкротства, хотя население оплачивает почти 100% коммунальных услуг. Первое обстоятельство свидетельствует, что предприятия ЖКХ можно приобрести за бесценок или забрать за долги, второе означает безубыточность предпринимательской деятельности в этой сфер. Не менее привлекательна для инвестирования сфера жилищного строительства, чья продукция не дешевеет и всегда востребована.

 Инвестирование в жилищное  строительство включает различные  компоненты: инструменты и технологии  накопления, финансовые источники, ипотечное кредитование, эмиссионные институты. Инвестиции, по существу, являются связующим звеном между всеми участниками строительства жилья и его последующей эксплуатацией. Учитывая неразрывную связь инвестиционной и строительной деятельности, целесообразно поручить выполнение управленческих и регулирующих функций в этой сфере Федеральному агентству по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству и переименовать его в Федеральное агентство по строительству, инвестициям и жилищно-коммунальному хозяйству.

Жилищное строительство финансировалось до 2008 г. в основном из внебюджетных источников, один из которых - средства (как собственные, так и заемные) нуждающихся в жилье граждан. Ряд потенциальных заказчиков не владеют достаточными средствами для приобретения жилья. Они должны иметь возможность свободно определять порядок и сроки оплаты (аванс, предварительные платежи, рассрочка и отсрочка платежа и т.п.). Если заказчик выполнил свои обязательства по участию в финансировании строительства, у него возникает право требования к застройщику на предоставление квартиры. Данное право может быть передано третьему лицу путем уступки права требования. Такая уступка оформляется лишь в случае, если основной инвестор выполнил свои обязательства по внесению инвестиционного взноса. Вместе с тем застройщики (подрядные организации) являются, как правило, самодостаточными хозяйствующими субъектами. Они способны вести масштабное жилищное строительство, оснащать застраиваемые территории объектами инженерной и социальной инфраструктуры. При этом они в состоянии выполнять функции инвестора, т.е. привлекать и аккумулировать необходимые средства, а затем на взаимовыгодных условиях оказывать содействие клиентам, не имеющим достаточных средств для приобретения жилья.