Административно-территориальное устройство РФ

Итак, логика формирования общего экономического пространства качественно отличается от логики формирования единого экономического пространства. Она не связана ни с образованием действительно национального интереса, ни с укреплением принципов демократии. На данной основе может возникнуть только нормативное общество, экономика которого управляется административно-командными методами. Особенность такого общества том, что нормы общественной жизнедеятельности здесь прежде всего определяются социально-политическими пристрастиями правящих элит, а не реальными социально-экономическими интересами — интересами экономически активного населения.

1.3. Принципы федерализма

Характеризуя природу  и различия единого и общего экономического пространства, мы говорили о государствах «вообще». Однако в мире существует огромное разнообразие стран, каждой из которых присущи свои специфические формы реализации общих закономерностей. Вместе с тем, несмотря на имеющееся многообразие, можно осуществить классификацию государств по различным признакам. Попытаемся понять, имеется ли зависимость между формой государственного устройства и разновидностью экономического пространства.

Анализ природы и  особенностей развития федеративных государств показывает, что представление, будто  они являются результатом просто принятия соответствующей конституции, неверно. Конституция федеративного государства только подводит нормативно-правовую черту под длительными эволюционными процессами, охватывающими сферу межгосударственных (межрегиональных) социально-экономических и иных отношений. И в основе этих процессов лежат не столько интересы подготовивших и принявших конституцию первых лиц образующих федерацию государств, сколько интересы экономически активного населения, полагающего, что в данных конкретных условиях федерация предоставляет наибольшие гарантии защиты его интересов [9; с.182].

Остановимся теперь на том, какие государства (регионы) признаются полноправными субъектами федерации.

Начнем с того, что  не все именующиеся федерациями  государства признаются таковыми. Федерация  — это всегда особая форма межгосударственного экономического союза. Содержание этого союза состоит в особой форме отношений, порожденной добровольным объединением   национально-государственных   образований. Причина этого объединения всегда одна — признание их гражданами экономической и политической целесообразности подобного союза. Следовательно, этот союз имеет экономические цели и вызван конкретными экономическими интересами.

Данная качественная особенность порождает социально-экономическую специфику федеративных государств.

Первая особенность  в том, что федерация и субъекты федерации — это равноправные партнеры.

Субъекты федерации, утрачивая  при вхождении в федерацию  свой государственный суверенитет, сохраняют статус национально-государственных образований. Как результат: не государство наделяет их полномочиями, а они, создавая новое государственное образование, определяют как его, так и собственные предметы ведения.

Содержание отличия федераций от унитарных государств состоит в ограничениях, не позволяющих признать субъектом федерации любую пожелавшую того страну либо регион.

Субъектом федерации  признается только экономически самодостаточный  партнер. Это означает, что он должен быть способен обеспечить каждодневные потребности своего населения, содержать государственный аппарат, отвечать по обязательствам и т.п. за счет собственных ресурсов.

Иные, неспособные реализовать  данный принцип территориальные образования получают статус автономий, ассоциированных членов и проч.

Два названных отличия  федераций от унитарных государств порождают систему, позволяющую говорить о формировании внутри федераций особой системы общественных отношений — федеративных Отношений. Основополагающими элементами данной системы выступают: межбюджетные отношения, отношения собственности и система государственного территориального управления.

В любой стране, вне  зависимости от формы ее национальной государственности, обязательно соблюдение важнейшего принципа межбюджетных отношений: соответствия доходных (в первую очередь налоговых) полномочий расходной ответственности сторон. Доходы государственного бюджета, региональных, а также местных бюджетов должны соответствовать их расходам. Важность обеспечения этого принципа обусловлена двумя обстоятельствами.

• если доходы будут ниже расходов, субъект межбюджетных отношений окажется неспособным выполнить свои функции (в том числе обязательства перед гражданами). Это окажет негативное воздействие на состояние региональных и национальной экономик, вызовет рост социального напряжения и т.п.;

 • если доходы  отдельных субъектов межбюджетных отношений будут выше их расходов, по причине нерационального распределения доходных полномочий, результат может быть аналогичен рассмотренному. Вызвано это будет фактическим созданием режима наибольшего благоприятствования для одних субъектов межбюджетных отношений за счет ущемления прав других.

В различных типах  государств осуществление рассматриваемого принципа происходит по-разному.

В государствах унитарных  он реализуется в рамках вертикальной модели бюджетного федерализма. Здесь  государство, наделяя региональные органы управления конкретными полномочиями, одновременно передает в их распоряжение соответствующую этим полномочиям налогооблагаемую базу.

В федерациях реализуется  горизонтальная модель бюджетного федерализма. Как уже отмечалось, в основе формирования доходной базы бюджетов федерации и ее субъектов лежат изначально распределенные между ними (при образовании федерации) предметы ведения. Поэтому не от решения центра (как это имеет место в странах унитарных), а от того, какие предметы ведения конституционно закреплены за сторонами, зависит контингент налоговых полномочий и доходов, на получение которых имеют право регионы [12; с.146].

В этом качественное отличие федераций от унитарных государств.

Неизменность принципов  формирования горизонтальной модели бюджетного федерализма не исключает, а, напротив, предполагает внесение изменений в практику распределения предметов ведения' федерации и ее субъектов. По мере экономического развития, а также вследствие изменения политической и иной ситуации могут расширяться как предметы ведения федерации, так и, напротив, ее субъектов. Но происходит это при условии обоюдного согласия, когда, например, государство готово на себя принять, а регионы передать (либо государство передать, а регионы принять) другой стороне дополнительные полномочия с обеспечивающей их (полномочия) выполнение налогооблагаемой базой.

Государственная собственность является непременным атрибутом современной экономики.

В странах с унитарным  устройством эта собственность одноуровневая. Она сосредоточена в руках государства, которое и определяет принципы владения, распоряжения и пользования ею. В странах же с федеративным устройством функционирует двухуровневая система государственной собственности, где первый уровень — это государственная собственность федерации, а второй — государственная собственность субъектов федерации. Потребность в столь сложной системе государственной собственности связана, во-первых, с тем, что субъекты федерации сохраняют статус национально-государственных образований и потому решают широкий круг государственных задач.

Во-вторых, распределение  предметов ведения между федерацией и ее субъектами само по себе не может  служить гарантией выполнения сторонами  взятых на себя обязательств. Не способна дать такие гарантии и горизонтальная модель бюджетного федерализма. И первое, и вторая будут иметь устойчивый характер лишь при условии включения субъектов федерации в систему экономических отношений в качестве равноправного их участника. А это достигается только путем наделения их правом владения, распоряжения и пользования объектами собственности.

Это четвертое отличие  федераций от унитарных государств.

Наличие второго уровня государственной собственности  не означает, что субъекты федерации обладают государственным суверенитетом. В их владении находятся лишь те объекты, которые гарантируют выполнение конституционно закрепленных за ними предметов ведения. Иное относится либо к федеральной государственной собственности, либо к собственности местного самоуправления [16; с.106].

Как и в случае с  межбюджетными отношениями, пообъектный  раздел собственности не является раз  и навсегда данным. В последние  десятилетия в ряде стран в  состав государственной федеральной  собственности переводятся (с использованием различных механизмов) месторождения полезных ископаемых общенационального значения и иные объекты государственной собственности субъектов федерации. Однако, как и в случае с межбюджетными отношениями, процесс этот не осуществляется лишь по воле одной из сторон.

Анализ особенностей формирования системы межбюджетных отношений, а также отношений собственности в государствах с федеративным устройством, свидетельствует, что в федерациях вертикаль власти должна иметь иную, более сложную, нежели в государствах унитарных структуру.В этом состоит качественное отличие федераций от унитарных государств, где функции региональных органов власти определяются центром.

Однако данное отличие  не дает оснований для вывода о  независимости уровней государственной власти федерации и субъектов федерации друг от друга.

Во-первых, хотя и федерация, и субъекты федерации выполняют  различные функции, они не дублируют  друг друга, а подчиняются принципу «субсидиарное», согласно/которому вышестоящие  органы власти должны решать только те задачи, которые не способны осуществить нижестоящие органы.

Во-вторых, нарушение  принципа субсидиарности, а также невыполнение какой-либо из сторон своих функций приводит к незамедлительным репрессивным мерам в адрес провинившегося.

Таким образом, субъекты федерации не являются полностью независимыми субъектами законодательной и исполнительной инициатив. Система государственного территориального управления в федеративных государствах унитарна в той мере, в какой это необходимо для обеспечения единства экономического, правового и политического пространства страны. Но унитарность это — особого рода, поскольку ответственность за невыполнение своих функций несут не только регионы перед государством, но и государство перед субъектами федерации [17; с.163].

Государственные образования, для которых характерно наличие  вышеперечисленных качественных признаков, именуются реальными федерациями, которые характеризуют:

1. соответствие ответственности (в том числе бюджетной) органов исполнительной и законодательной ветвей власти всех уровней их правам;
2. равенство прав граждан всех образующих федерацию субъектов вне зависимости от их этнической принадлежности;
3. общность правового пространства при подчинении субъектов федерации общефедеральным законам, не вторгающимся в предметы ведения регионов;
4. единство экономического пространства;
5. общность социального пространства;
6. «горизонтальная» модель бюджетного федерализма;
7. наличие двух уровней (федерального и субъектов федерации) государственной собственности;
8. местное самоуправление, не входящее в систему государственной власти, но ответственное за осуществление ряда общегосударственных (прежде всего социальных) задач.

Таким образом, региональная государственная политика играет важнейшую  роль в развитии экономики государства и формирует экономическое пространство страны. Существует также зависимость между формой государственного устройства и разновидностью экономического пространства. Федерация — это всегда особая форма межгосударственного экономического союза. Субъектом федерации признается только экономически самодостаточный партнер, но при этом субъекты федерации не являются полностью независимыми субъектами законодательной и исполнительной инициатив.

2. Основные элементы системы административно -  территориального устройства Российской Федерации

2.1. Городские, сельские поселения и муниципальные образования как элементы административно - территориального устройства Российской Федерации

Систему административно - территориального устройства российского государства составляют два структурных звена: базовое и низовое. Базовое звено составляют районы, города, районы в городах, города с территориальным районом федерально-субъектного подчинения. В низовое звено входят города районного подчинения, сельсоветы, поселки и другие сельские населенные пункты, находящиеся в составе субъектов федерации. Поэтому применительно к каждому звену административно - территориального устройства будет использоваться соответствующее конституционное и правовое регулирование.

Согласно ст. 131 Конституции  местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и  на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, т. е. в  городах, поселках, селах, деревнях, кишлаках, аулах и других поселениях, а также в рамках возможных муниципальных образований в границах административно-территориальных единиц [1; с.46].