Государственное управление как научная дисциплина

Субъектные обратные связи  характеризуют целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта государственного управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов. Сложность, иерархичность, многокомпонентность и многоэлементность государства как управляющей системы, каждой его структурной части обусловливают актуальность и управленческую значимость субъектных обратных связей. Они дают возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей

деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и многое другое. Здесь нельзя обойти вниманием явления (извращения информации, прямого обмана, коррупции, которые создают ложную картину управленческих процессов. К субъектным обратным связям относятся: контроль, анализ и оценка организации и деятельности государственных органов, выполнения своих обязанностей со стороны должностных лиц, отчеты, информации, ответственность и т.д. Эти связи особо значимы в государстве, где существует разделение власти, федеративное; устройство, развитое местное самоуправление. Здесь абсолютизация самостоятельности,забвение интересов других подсистем государственных органов, искусственное противопоставление своих полномочий полномочиям иных структур могут вести к обрыву обратных связей и превращению субъекта государственного управления в конгломерат частей, которые не понимают и не поддерживают друг друга, более того, борются между собой. О каком-либо государственном управлении в таких условиях не стоит и говорить. Субъектные обратные связи соединены с объектными обратными связями, как бы встроены в последние.

Объектные обратные связи  отражают плотность и надежность взаимодействия государства с управляемыми объектами, показывают содержание и объем их информационного обмена между собой, позволяют определять степень овладения управляющими компонентами процессами общественной жизнедеятельности, ориентируют на выявление общей социальной эффективности государственного управления. Значит, только в единстве с объектными обратными связями субъектные обратные связи в

состоянии отражать обоснованность организации и деятельности каждого управляющего компонента.

1.3 ПРЕДМЕТ, МЕТОДОЛОГИЯ И МЕТОДЫ ИЗУЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Предмет теории государственного управления.

На сегодняшний день не существует единого теоретического видения предмета научного знания о системе государственного управления. Во многом это вызвано многозначностью терминов «государство» и «управление», существованием различных способов их трактовки. При этом все большее распространение получает междисциплинарный подход, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и, прежде всего гуманитарной. Кроме того, такой подход дает возможность более четко представить основные предметные области теории государственного управления, показать специфику ее содержания как самостоятельной научной дисциплины. Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т.д.).

Ученые различных областей социально-политического знания расчленяют политико-социальную действительность на разнообразные элементы: области, аспекты, уровни и пр. В рамках теоретических основ государственное управление рассматривается как целостная, относительно самостоятельная сфера деятельности государства и складывающейся в связи с ней системы политико-общественных и политико-правовых отношений. Именно относительно самостоятельную сферу, заключенную в более широкую систему многогранной властной и организующей деятельности

государства, всей политической системы, и в еще более широкую  и общую систему саморегуляции социума. Тем и объясняется комплексный характер изучаемой теории, интегрирующей в себя элементы знания и подходы таких наук, как политология, политическая социология, теория государства и права и конфликтология. И конечно же, теории социального управления, раскрывающей общие закономерности управления социальными, в том числе политическими процессами и отношениями.

Как отрасль знаний государственное  управление изучает институты, органы, явления, способы, процессы государственного управления, анализирует их достоинства и недостатки (в том числе и в сравнительном плане с зарубежными государствами), вскрывает тенденции и перспективы развития, разрабатывает предложения по совершенствованию государственного управления. Для этого используются данные многих гуманитарных, а иногда не только гуманитарных наук — социологии, политологии, экономической

теории, конституционного, административного, финансового права и многих других правовых наук (в том числе, например, даже уголовного права и криминологии с целью поисков мер для пресечения коррупции чиновников). В государственном управлении (в деятельности и науке) используются данные информатики, экономической географии, демографии и др., выводы ряда прикладных наук (например, менеджмента).

Государственное управление как объект научного познания представляет собой многоплановое образование. Концепция, положенная в основу настоящей дисциплины, исходит из взаимосвязи политики, права, управления и власти. Она противоположна либеральной парадигме «политико-административной дихотомии», доминирующей в западной политической мысли вплоть до 90-х гг. XX столетия. Отрыв политики от управления, противопоставление государственного управления политике породили двоякий подход в теории: а) государственное управление суть отрасль науки администрирования, т.е. хозяйственного управления; б)государственное управление — это политическая наука.¹⁶

Деятельность государства  в области социального управления неразрывно связана с правовым регулированием общественных отношений и поведения людей. Отсюда юридический аспект теории государственного управления. В этом смысле она может быть охарактеризована как политико-юридическая отрасль знания.

Определение теории государственного управления как науки политической или политико-юридической было бы неполным, если бы не учитывался ее социальный аспект. Ведь государственное управление воплощает в себе воздействие государства как ядра политической системы на общество в целом, т.е. на социум, а также взаимодействие его с различными элементами социальной системы. Поэтому государственное управление по своему определению — это деятельность и отношения политико-правовые и социальные.

Соответственно и теория государственного управления — это

политико-правовая и социальная наука. Таким образом, теория государственного управления представляет собой комплексную научную дисциплину, сформировавшуюся на базе политических, правовых и социальных областей научных знаний. Данная наука акцентирует внимание,

прежде всего, на методах  управления, с помощью которых  решаются задачи государства и его структур различного уровня.

Главное, что составляет содержание теории государственного управления как научной дисциплины, — это изучение важнейшей функции государства как института управления обществом, закономерностей и принципов их реализации, научное обоснование государственной политики как ядра и системообразующего элемента управления. Функциональный анализ государства, деятельности его органов власти как политико-правового института управления обществом и складывающихся при этом политико-правовых и социальных отношений — таков предмет теории государственного управления.

Знание основ теории позволяет  применять ее к исследованию практики управленческой деятельности Российского государства, осмыслить многосложные проблемы, которые приходится решать правящим кругам, институту госслужащих в нынешней кризисной ситуации.

Методология и методы изучения государственного управления.

Научная область знаний о  государственном управлении базируется на соответствующих закономерностях, принципах, правилах, составляющих основу методологии государственного управления.

Объективные законы общественного  развития не зависят от сознания и воли людей, действуют независимо от того, сформулированы они наукой или нет. Но объективность не означает их фатальность, а люди не бессильны перед ними. Законы могут проявляться в одних условиях стихийно, а в других — через сознательно организованную деятельность.

Если закон непознан и  неясен, то люди ему следую интуитивно, слепо, ценой проб и ошибок. Познанные законы они используют в своих интересах. Следовательно, деятельность определяется не только закономерностью, но и субъективным фактором — сознанием человека, что обусловливает возможность воздействия на его поведение через систему государственного управления.

Если система государственного управления правильно отражает сущность действия законов, то общество продвигается вперед. В случае неадекватного отражения их действия в практике управления возникают диспропорции, противоречия и конфликты.

Исследование проблем  теории государственного управления начинается с методологии. Методология – это не только совокупность методов познания, но и принципов – философско-социологических, политологических и других общенаучных – и обосновывающих теорий. Методология – это определяющее начало процесса познания, а также система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности.

Рассматривая методологические основы теории государственного управления, следует учитывать, что на сегодняшний день существует много концепций государственного управления:

1) либеральные и демократические; 2) авторитарные; 3) тоталитарная социалистическая (марксистско-ленинская); 4) государственно-религиозная.

Либеральные и демократические  концепции управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями “государства-зла” и “государства-добра”, “государства — ночного сторожа” и “государства — всесильного регулятора”, отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления, “государства — всеобщего благоденствия” и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, концепциями “рациональной  бюрократии”, технократии и др. При всех своих различиях (в

либеральных концепциях акцент делается на индивидуальных свободах, в демократических — на власти народа) и те, и другие опираются на общие постулаты государственного управления — общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господстваправа, признание местного самоуправления и т.д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам.

Авторитарные и тоталитарные концепции основываются на анти-демократических  подходах, на идеях личной власти, сильной  руки и т.д. Крайним выражением таких идей служат взгляды о вождизме и роли фюрера нации, являющегося всеобщим повелителем. Подобные идеи были характерны для фашистской Италии, Германии и Испании при Франко (до середины 70-х гг.), в Португалии при Салазаре (до 80-х гг.).

Попытки применить на практике постулаты марксизма-ленинизма по вопросу о государстве (о диктатуре  буржуазии, о необходимости диктатуры пролетариата, отрицание разделения властей и др.) стали основой формирования социалистического тоталитаризма. Последующие уточнения некоторых вопросов (отказ от тезиса о диктатуре пролетариата, провозглашение общенародного государства и др.) в некоторых социалистических странах (Вьетнам, Лаос, Куба, Китай, КНДР) предопределили пересмотр экономических подходов, но политическая система и принципы государственного управления остались прежними.

Государственно-религиозные, теократические (например Саудовская Аравия) или клерикальные (Иран) подходы к государственному управлению типичны для многих мусульманских стран.

Концепции мусульманского фундаментализма  об управлении связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета — аш-шуры при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика маджилиса (прием в установленные дни любого “правоверного” главой государства, который одновременно является имамом — религиозной главой, и членами его семьи) в качестве формы обратной связи с управляемыми и др. В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (недопущение женщин к политике и государственной службе, аш-шура превратилась в частично

избираемый консультативный  совет при президенте).

Критерий любой методологии, применяемой в конкретных областях научного познания, — возможность достижения объективной истины и эффективность практического действия, основанного на реализации полученного знания. Такая возможность, однако, ограничивается социальными условиями познания. Авторы Д.П. Зеркин и В.Г. Игнатов отмечают следующие особенности, характеризующие познание политико-управленческих процессов.

1. Анализ процессов государственного  управления по форме субъективен, ибо аналитик осуществляет его с позиций определенной части общества, скажем, социальной группы, политической организации и др. Он участник политической жизни страны, государства (по меньшей мере, как гражданин). Аналитик мыслит на основе того материала, тех представлений, которые сложились или складываются, а то и господствуют, в данное время в обществе. Объективная истина в политических науках более, чем в других,

выражена в субъективной форме.

2. Теория политического  управления не может «переезжать»  из одной страны в другую, якобы благодаря фактологическому обоснованию ее объективности, не меняя своего проблемного поля, средств, приемов и направления исследования, а только за счет усреднения свойств политических субъектов. Чтобы построить науку о политическом объекте, нужна прежде всего его онтологическая картина, свойственная данной стране. В российской политической науке пока нет сколько-нибудь удовлетворительной картины, изображающей политику государственного управления в качестве объекта научного познания. И это создает серьезные трудности на пути формирования научного знания. Однако такое обстоятельство не означает, что данная наука невозможна в принципе. Теория государственного управления формируется на основе, во-первых,