Инновационная политика России

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что инновационная политика представляет социально-экономическую политику по цели своего воздействия, а по сфере действия – систему, включающую научно-техническую, промышленную, структурную, бюджетную, фискальную, денежно-кредитную, внешнеэкономическую, валютную, социальную политику, политику в области культуры, образования и регулирования рынка труда, а также правотворческую и правоприменительную деятельность государства. Кроме того, инновационная политика должна представлять научно обоснованную и адекватно организованную систему элементов, основанную на исследовании многообразных последствий реализации ее инструментов в их различных комбинациях. Особую актуальность проблемы разработки инновационной политики приобретают в современных российских условиях, когда на первый план выходят вопросы, связанные с необходимостью стимулирования финансирования инновационной деятельности частным бизнесом. В таких условиях только системный подход, обеспечивающий объединение разнообразных методов денежно-кредитной, внешнеэкономической, валютной, бюджетной, налоговой политики и ряда других направлений государственного регулирования и управления, способен обеспечить создание в РФ действенной инновационной политики.

Глава 2. Нормативно-законодательные проблемы развития

инновационной системы России

Одним из важнейших составляющих национальной инновационной системы является нормативно-правовая база, на основе которой и происходит становление экономики нового типа. Государство как владелец административного ресурса обязано способствовать обеспечению рационального использования инновационного потенциала, не нарушая сложившегося рыночного равновесия и выстраивая инновационную политику с учетом вопросов обеспечения обороноспособности страны, поддержки социальной сферы, сохранения экологии и т.п.

В настоящее время  становится все более очевидным, что существующие проблемы технологического отставания России от зарубежных стран связаны не столько с недостатком финансирования, но и с нашим неумением перевести знания в конкурентоспособные продукты и технологии — в востребованные на рынке инновации.

Одним из факторов, препятствующих кардинальному  росту инновационной активности и эффективному использованию интеллектуального потенциала страны является непроработанность законодательной базы в инновационной сфере, во многом определяющая слабость связей между сферами разработки, производственного использования и коммерческой реализации наукоемких технологий, неэффективность механизмов введения в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности. В законодательстве много препятствий, которые не позволяют быстро и эффективно осваивать новейшие технологии, как малым предприятиям, так и крупным холдингам. Такие барьеры, естественно, существуют и в ведомственных документах, и в инструкциях, в иных подзаконных актах, да и в актах Правительства, в постановлениях Правительства. В конечном счете, все это сказывается негативным образом на инвестиционном климате. Ну а российский бизнес и иностранный бизнес не проявляют ожидаемой заинтересованности к инновациям.

Причиной подобной ситуации во многом является то, что инновационное законодательство в Российской Федерации долгое время развивалось медленно и непоследовательно, без четкой концепции, вне определения методов правового регулирования, предмета регулирования и круга регулируемых отношений.

Соответственно, одной  из первоочередных задач совершенствования такого законодательства становится определение вектора его развития, позволяющего не просто структурировать нормативную правовую базу, а превратить ее в катализатор инновационных процессов.

Анализ мировой практики нормативного правового регулирования  инновационной деятельности свидетельствует о существовании двух основных подходов к решению данного вопроса.

Первый подход характерен для большинства стран СНГ. Его  отличительными чертами являются:

• акцент законотворческой деятельности на сугубо вертикальном аспекте: государство — субъекты инновационной деятельности;

• регулирование инновационной  деятельности средствами и методами публичного права, прежде всего, нормами административного права, которые устанавливают взаимоотношения органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов.

Логическим следствием данного подхода является принятие профильного закона, предмет которого тесно связан с мероприятиями  государственной политики в инновационной сфере. Как правило, в таком законе формулируются цели и приоритеты инновационной политики; вводится в правовой оборот базовая терминология; регламентируются правовой статус и конечные цели субъектов инновационной деятельности и субъектов, опосредующих деятельность в сфере управления; определяются правовые, экономические и организационные основы государственного регулирования инновационной деятельности; устанавливаются формы стимулирования государством инновационных процессов. В частности, базисные законы об инновационной деятельности уже приняты в ряде стран СНГ: Армении, Кыргызской Республике, Республике Казахстан, Украине.

Имеется информация о  разработке подобных законов в Белоруссии, Таджикистане, Узбекистане. В Республике Молдове правовые отношения, связанные с разработкой и осуществлением государственной политики в области науки и инноваций, деятельностью в области научных исследований, инноваций и трансфера технологий; с аккредитацией и правовым статусом субъектов в области науки и инноваций регулируются законом от 15 июля 2004 г. № 259-XV «Кодекс Республики Молдова о науке и инновациях». Разработка «инновационного» закона ведется и в Российской Федерации. В частности, 1 декабря 1999 г. Государственной Думой ФС РФ был принят закон «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике», впоследствии отклоненный и. о. Президента РФ. Попытки подготовить подобные законопроекты предпринимались и в дальнейшем. В этой связи можно упомянуть законопроекты №271376-5 «Об инновационной деятельности в Российской Федерации» [Внесен на рассмотрение в ГД ФС 23 октября 2009 г. 1 декабря 2009 г. принято решение вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы (Протокол заседания Совета ГД № 155)], №344994-5 «Об инновационной деятельности в Российской Федерации» [Внесен на рассмотрение в ГД ФС 18 марта 2010 г. Отклонен постановлением ГД ФС от 5 октября 2010 г. №4192-5 ГД], №96139-5 «О господдержке инновационной деятельности» [Внесен на рассмотрение в ГД ФС 3 февраля 2011 г.].

Второй подход типичен  для промышленно развитых стран. Основную роль в стимулировании инновационной  деятельности здесь играют нормативные правовые акты, регулирующие частноправовые, «горизонтальные» отношения между субъектами инновационной деятельности. Как правило, подобные нормативные правовые акты сводятся к следующим ключевым вопросам:

• стимулирование вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности;

• развитие исследовательской  и технологической кооперации (как  между государственным и частным сектором, так и межфирменной);

• поддержка малого и  среднего инновационного предпринимательства.

Из этого следует, что:

• целью инновационной  деятельности является получение социально-экономического эффекта от использования интеллектуального потенциала;

• инновации должны оцениваться  и мотивироваться государством или  наукой;

• государство должно способствовать внедрению результатов  инновационной деятельности в производство, продукты, процессы.

Как результат, — акцент законотворческой деятельности на сугубо вертикальном аспекте (государство — субъекты инновационной деятельности), а также потребность в обширном инструментарии государственного регулирования.

Совсем иначе понимается «инновация» в промышленно развитых странах. В частности, Руководство Осло определяет инновацию как «введение в употребление нового или значительно улучшенного продукта (товара или услуги), процесса, нового маркетингового метода, организационного метода в деловой практике, организации рабочих мест или внешних связей хозяйствующего субъекта». В деловой практике США инновация определяется как использование нового продукта (услуги, метода) в практике бизнеса, непосредственно следующее за его открытием; новый подход к конструированию, производству и сбыту продукции, позволяющий обойти конкурентов. Отсюда следует, что:

• целью инновационной  деятельности является извлечение прибыли;

• инновации не обязательно  связаны с новым знанием, они  могут быть плодом нового использования знания существующего;

• науку нельзя отождествлять с инновациями;

• инновации должны мотивироваться и оцениваться рынком;

• задача государства  — устранение недостатков, мешающих различным звеньям инновационной  системы гармонично сотрудничать друг с другом.

При подобном подходе, говорить об особом регулировании тех или иных аспектов инновационной деятельности можно только с определенной долей условности.

Принимая во внимание успешный опыт промышленно развитых стран, при выборе законодательных  ориентиров совершенствования нормативной  правовой базы инновационной деятельности в Российской Федерации целесообразно исходить из того, что при осуществлении последней первичной является общественная потребность, удовлетворяемая на основе использования различных нововведений (что немаловажно - при таком подходе совершенно не принципиально, является ли инновационным сам продукт или производственный процесс, и какова степень их инновационности). При объявлении же стратегическим приоритетом «задачи внедрения», научно-техническая и инновационная сферы будут обречены на инвестиционную непривлекательность и нуждаться в обширном инструментарии государственного регулирования.

Несмотря на использование  «инновационной» терминологии в  ряде федеральных законов (среди них можно назвать Налоговый кодекс Российской Федерации; законы «О науке и государственной научно-технической политике», «Об инновационном центре “Сколково”», «О национальном исследовательском центре “Курчатовский институт”», «О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий», «О банке развития», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «О статусе наукограда Российской Федерации», «О защите конкуренции», «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», «Об утверждении Федеральной программы развития образования», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об охране окружающей среды», «О развитии сельского хозяйства», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», др.), документов программного характера (указы, концепции, программы, соглашения и др.), других документов, предусматривающих виды, льготы и иные механизмы поддержки инноваций, в Российской Федерации по-прежнему отсутствует общепринятое понятие «инновация» и связанных с ним терминов, соответствующее пониманию в промышленно развитых странах. Особенно это характерно для нормативных актов субъектов Российской Федерации, направленных на активизацию и развитие инновационной деятельности. В большинстве из них недостаточно ясен предмет правового регулирования, по-разному определяется содержание основополагающих для инновационного законодательства понятий (в частности, в законодательстве субъектов РФ отсутствует единый подход к пониманию «инновации»: под ней подразумевают как продукт, так и процесс его производства и внедрения. Под инновационной деятельностью также подразумевают процесс, но формулируют ее либо посредством закрепления признаков данного вида деятельности, либо путем перечисления конкретных видов инновационной деятельности), вводятся принципиально различные меры регулирования инновационной деятельности, не всегда учитывается законодательство смежных областей регулирования и федеральное законодательство в сфере оборота имущественных и неимущественных благ.

Одним из важных шагов, направленных на снятия существующих барьеров между сферами разработки, производственного использования и коммерческой реализации наукоемких технологий; гармонизацию федеральных и региональных законодательных инициатив; совершенствование системы государственного наблюдения инновационной деятельности может стать принятие рамочного закона о государственной поддержке инновационной деятельности, устанавливающего правовые, экономические и организационные основы стимулирования инновационной деятельности в Российской Федерации и определяющего меры ее государственной поддержки.

Прежде всего, данный закон должен исходить из невозможности  администрирования и структурирования, как самой инновационной деятельности, так и мер ее государственной поддержки, а следовательно, иметь не ограничительный, а расширительный характер.

При его разработке необходимо учитывать также, что овеществленные результаты инновационной деятельности не имеют какой-либо специфики, исключающей их принадлежность к сфере гражданско-правового регулирования, а сама она:

• характеризуется многообразием, как своих проявлений, так и  возникающих в ее процессе имущественных отношений;

• не имеет отдельных  инновационных отношений, отличных от тех, которые в предмете гражданско-правового регулирования обозначены такими общими, родовыми, категориям, как «имущественные отношения»;

• не располагает самостоятельным, отличным от гражданского права, кругом субъектов.

Поскольку инновационная деятельность представляет собой вид предпринимательской деятельности, то при регулировании данной сферы отношений публично-правовая система должна быть вспомогательной и не разрушать основополагающую систему частноправового регулирования. Аналогичным образом обстоят дела и с национальной инновационной системой. Поскольку она является неотъемлемой и органичной частью экономической системы, то и методы ее регулирования должны быть аналогичны используемым для управления последней.

При совершенствовании нормативно-правовой базы необходимо исходить из того, что инновационные проекты являются инвестиционно привлекательными не в силу особой значимости используемых (реализуемых) в них технологий и научных достижений, а в силу высокого рыночного потенциала (общественной востребованности) их конечного продукта. Соответственно, основной акцент в законотворческой деятельности должен делаться на стимулирование инновационных процессов в реальном секторе, в том числе введения в хозяйственный оборот результатов инновационной деятельности; а также обеспечение органической «встроенности» инновационной системы в рыночную среду. В первую очередь, это предполагает :