Экономические проблемы местного самоуправления и развития территории (Напримере Каныш–Кыя а/о

Переход к рыночным отношениям обусловил необходимость децентрализации  и демократизации государственной  власти, как по горизонтали, так и  по вертикали и переход к совершенно новым формам и методам управления, основанным на демократических принципах. Наряду с другими, в их числе была проблема организации и совершенствования территориального и регионального управления путем передачи составляющим им звеньям необходимых полномочий и создания условий для их развития. Эти процессы обуславливали обеспечение и передачу самостоятельности его структурно-организационным элементам, занимающих в иерархии и системе государственного устройства самые низшие звенья. Таковыми были города, поселки, аилы и др. населенные пункты, в которых была реальная возможность реализовать демократические принципы.

Как было показано выше, таковым механизмом, апробированным мировым опытом и практикой, был  институт самоуправления, призванный обеспечивать  широкому слою населения  самому решать свою судьбу путем предоставления соответствующих прав и полномочий.

Таким образом,  местное  самоуправление стало очевидной  необходимостью уже с первых дней самостоятельности Кыргызстана. Радикальное  реформирование общественно-политической, социально-экономической систем было невозможно без внедрения в систему государственного управления подлинно демократических принципов, укрепления народовластия путем активного вовлечения в процесс управления широких слоев населения. Эти проблемы могли быть решены только в условиях реализации принципов местного самоуправления.

Как показал мировой  опыт, именно местное самоуправление, будучи наиболее приближенной к гражданам, решает их повседневные проблемы, создает  достаточные условия для нормальной жизнедеятельности местных сообществ, их органов и укрепляя основы народовластия обеспечивает стабильность политической и экономической системы общества.

Процесс перестройки  местного самоуправления начался с  первых же дней суверенитета Кыргызстана. 19 апреля 1991 года принимается Закон «О местном самоуправлении в Республике Кыргызстан», который стал первым нормативно-правовым актом, регулирующим демократические процессы на местах.  Закон не предусматривал иерархическую систему территориальной организации представительных органов (Верховный Совет СССР – Верховный Совет Кыргызской ССР – областной совет – райсовет – сельсовет). В нем указывалось, что  советы народных депутатов являются представительными органами местного самоуправления, избираются гражданами, и что вышестоящие органы власти не имеют права вмешиваться в дела, входящие в их компетенцию. Кроме того, этот же закон наделил  советы народных депутатов на местах достаточными правами в исполнительно-распорядительной деятельности.

Однако действующий  закон, а затем внесенные поправки от 12 декабря 1991года содержали ряд положений, ограничивающих самостоятельность местных кенешей в части избрания их председателей: председатели областных, Бишкекского городского Совета народных депутатов избирались на своих сессиях по представлению и утверждении Президента Кыргызской Республики. Такой же порядок действовал и при выборе председателей районного, городского, районного в городе Совета народных депутатов, но с учетом мнения и предложения председателя вышестоящего Совета, а также при избрании председателей сельских, поселковых Советов.

В целях приведения в  соответствие жизненных реалий и  законодательно-правовых актов формирующейся  системы местного самоуправления 4 марта 1992 года вносятся существенные изменения  в закон, и он был назван «О местном самоуправлении и  местной государственной администрации». С этого периода по настоящее время в Кыргызской Республике на местном уровне действует параллельно два органа – местные кенеши и местные государственные администрации. Первый – представительный орган, формируемый самим населением, а второй  - исполнительный, представляющий государственную власть, действующий и функционирующий от имени государства на уровне областей и районов. Этим самым государство как бы «вернуло» свои полномочия исполнительной власти на местах, так как местные советы не смогли справиться с возложенными задачами и неограниченными полномочиями из-за отсутствия опыта организаторской, хозяйственной работы, инициативы и неумения действовать в новых условиях. Государственным администрациям, согласно принятому закону, передавалась вся полнота исполнительной власти на местах, вплоть до отмены актов председателей соответствующих кенешей по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности.

Важной вехой в процессе становления системы местного самоуправления стала принятая 5 мая 1993 года первая Конституция суверенного Кыргызстана.

В ней  местное самоуправление нашло свое конституционное закрепление, ему была посвящена отдельная  глава, в которой указывалось, что  государственная власть в республике основывается на принципе разделения государственной власти и местного самоуправления.

Но, несмотря на принимаемые  меры, сформировавшаяся к тому времени  система местного самоуправления Кыргызстана  не давала должного эффекта, особенно в сложном положении оставались первичные территориальные образования – поселки, села, города в решении социально-экономических проблем.

Учитывая сложившуюся  ситуацию, в целях придания развитию местного самоуправления системности, в республике создается государственная комиссия по реформе местного самоуправления. По итогам ее работы 22 сентября 1994 года Указом Президента Кыргызской Республики было принято «Положение об основах организации местного самоуправления в Кыргызской Республике». Оно предусматривало комплекс мер перспективного характера по постоянному совершенствованию системы местного самоуправления. В частности, в нем впервые нашли отражение основные принципы функционирования местного самоуправления (самообеспечение, самофинансирование, саморегулирование), указывалось, что главным субъектом местного самоуправления является местное сообщество, которое формирует представительные и исполнительные органы местной власти.

Но самым главным  и важным в Положении было то, что коммунальная собственность  впервые комментировалась не как разновидность государственной собственности, а как собственность местного сообщества.

Как показал опыт прошедших  лет, за короткий срок функционирования суверенного Кыргызстана много  сделано  в республике в части  формирования института местного самоуправления. Как справедливо отмечают многие зарубежные эксперты, наша республика, по сравнению с др. республиками Центральной Азии, создала собственную модель местного самоуправления, основанную на достаточно развитой нормативно-правовой базе. На сегодняшний день полностью на принципы местного самоуправления переведены все субъекты первичного уровня территории Кыргызстана – аилы, поселки и города.

10 февраля 1996 года состоялся  всенародный референдум по внесению  изменений в Конституцию Кыргызской Республики. Одна из важнейших поправок была та, что органам местного самоуправления предоставлялось право владеть, пользоваться и распоряжаться коммунальной собственностью, то есть последнее нашло свое конституционное закрепление. В ноябре 1996 года Постановлением Правительства Кыргызской Республики в коммунальную собственность местных сообществ были переданы более 5 тысяч объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного  назначения на общую сумму 1 млрд. 600 млн. сомов¹.

В марте 1996 года издается указ Президента Кыргызской Республики «О мерах по повышению роли и ответственности глав местных государственных администраций и местного самоуправления». Он, наряду с другими вопросами, предусматривал реорганизацию системы управления на уровне села путем создания совершенно нового исполнительно-распорядительного органа – айылокмоту. В результате, на принципы полного самоуправления были переведены все села и аилы и на их основе созданы 455 айылокмоту (сельские управы). Это произошло путем передачи функций и полномочий ранее существовавших сельских комитетов.

Постановлением Правительства  Кыргызской Республики от 28 апреля 1997 года принимается Программа государственной  поддержки местного самоуправления и его органов, предусматривающая  необходимость обеспечения достаточными материальными и финансовыми ресурсами местных сообществ для выполнения предусмотренных законом функций, а также расширения самостоятельности органов местного самоуправления и защиту их интересов.

В октябре 1998 года состоялся  всенародный референдум, на котором были внесены поправки в Конституцию Кыргызской Республики, предусматривающие усиление роли коммунальной собственности и необходимость ее введения на главное богатство – землю.

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стало принятие Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в Кыргызской Республике на 1999-2001 годы, в которой были определены основные стратегические направления его развития. В соответствии с ее установками в конце 2001 года были проведены выборы глав органов местного самоуправления в поселковых и сельских управах республики, на принципы местного самоуправления были переведены девять городов областного подчинения с последующим выбором их глав.

В 2001 году Ассоциацией  городов и Ассоциацией сел  и поселков Конгресса местных сообществ Кыргызской Республики подготовлены рекомендации по гармонизации законодательства Кыргызской Республики в сфере местного самоуправления и по укреплению финансово-экономических основ местного самоуправления в Кыргызской Республике.

Принятием наиболее важных документов нормативно-правового и  законодательного характера, регулирующие сферу местного самоуправления явились 2000-2003 годы.  В начале 2002 года принят Закон «О местном самоуправлении и местной государственной администрации» в новой редакции, предусматривающий новые подходы к организации деятельности местного самоуправления в соответствии с новыми реалиями жизнедеятельности кыргызского общества. В марте 2002 года ЖогоркуКенеш Кыргызской Республики принял Закон «О коммунальной собственности на имущество», который был призван регулировать отношения, связанные с возникновением, осуществлением и прекращением права коммунальной собственности на имущество.

В конце 2002 года Указом Президента Кыргызской Республики принята Национальная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года». Как указывается в преамбуле, реализация стратегии позволит обеспечить системное преодоление имеющихся  проблем в сфере управления государством и обществом путем рационального распределения полномочий между органами местного самоуправления и государственного управления, между различными уровнями власти на основе максимального приближения процесса принятия решений к гражданам. 

К 2010 году предполагалось создание эффективной организационно-правовой и финансово-экономической базы развития местного самоуправления на основе децентрализации, которая будет  строиться в соответствии с положениями  новой редакции Конституции страны, отражать традиции кыргызского народа и учитывать международные нормы и опыт в деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с радикальными подходами к организации общественного  и государственного устройства предполагалось осуществление важных политических и

административных реформ по дальнейшей децентрализации государственного управления и развитию местного самоуправления. Ожидалось изменения по административно-территориальному устройству Кыргызской Республики путем  создания специальных административных, образовательных, медицинских и других округов.

Стратегия предусматривала  осуществить функциональную реформу, организационные и структурные  преобразования, включающие в себя разграничения функций и полномочий между территориальными уровнями управления; устранение параллелизма и дублирования, упразднение ненужных функций и полномочий местных органов государственного управления и местного самоуправления различного уровня; расширение  функций и полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в целях создания эффективной, функционально сбалансированной системы самоуправления и государственного управления. Ожидалось преодолеть существующее положение, когда каждый уровень государственного управления выполняет по своему усмотрению те функции, которые он считает наиболее важными или выгодными, и передает менее важные, не престижные полномочия  на нижестоящий уровень. Поэтому функции и полномочия, ответственность необходимо было закрепить только за тем органом государственного управления или  местного самоуправления, который сможет реализовать их наиболее эффективно.

Наряду с другими  жизненно важными проблемами систему  местного самоуправления Стратегия  предусматривала необходимость  создания эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров местного самоуправления.

Однако, как показала практика, значительная часть предусмотренные  в стратегии положения не выполнены, не реализованы. Этому способствовали не только известные политические события  за последние 5-6 лет в Кыргызыстане, но и безразличие, второстепенное отношение высшего руководства страны к системе МСУ по ее дальнейшему развитию и совершенствованию. Даже дело дошло до того, что  охрана местных сообществ были лишены своей финансовой самостоятельности, бюджеты которых были переданы государственными органами районов, главы айыльных округов стали назначались акимами.

И, наконец, судьбоносным для органов местного самоуправления явились Законы Кыргызской Республики «О финансово-экономических основах местного самоуправления»(2003г.), новая редакция «О муниципальной собственности на имущество» (2005г.), принятые Жогорку Кенешем в июне. Реализация основных положений Закона призвана решить одну из главных проблем органов местного самоуправления: систематическая недостаточность финансовых их ресурсов для реализации делегированных государством полномочий, возложенных функций и задач.