Экономические проблемы местного самоуправления и развития территории (Напримере Каныш–Кыя а/о

Итак, как показал опыт прошедших лет, за короткий срок функционирования Кыргызстана как суверенного  государства много сделано в части формирования института местного самоуправления. Как справедливо отмечают зарубежные эксперты, в той или иной степени анализирующие процесс становления системы местного самоуправления, в нашей республике принимаются значительные усилия в этом направлении и в направлении децентрализации государственной власти в целом. Они констатируют о факте создания в Кыргызстане собственной модели местного самоуправления, соответствующей истории, традиции и менталитету  кыргызов, природно-климатическим условиям, уровню социально-экономического и политического развития страны.

1.4. Зарубежный опыт организации местного самоуправления.

Становление и развитие местного самоуправления в зарубежных странах – предмет специального исследования исторической науки. Однако те или иные аспекты этого важного института общественной жизни рассматривают юридические, управленческие, экономические и др. дисциплины. В данном учебнике принята рассмотреть наиболее общие теоретические концепции и зарубежный опыт  местного самоуправления, с тем, чтобы в их контексте исследовать проблемы становления и развития местного самоуправления в Кыргызстане вообще, и финансово-экономических его основ в частности. Такой подход исследования проблемы местного самоуправления будет иметь значительную не только познавательную, но и практическую значимость для будущих специалистов, государственных служащих и работников сферы местного самоуправления.

Как уже отмечали, современное  местное самоуправление в развитых государствах сложился в результате муниципальных реформ XIX в., хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков (полисная демократия античного мира, городские и сельские общины средневековья). Поэтому муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей несли зародыш буржуазного муниципализма¹

 Следовательно, система МСУ развивалась эволюционно и поэтому современная научная и учебная литература² в целом выделяет пять основных теорий местного самоуправления, и они классифицируются следующим образом и последовательности.

Теория свободной общины, возникшей в начале XIX века, которая была основана на идее естественного права, то есть исходила из признания общины как естественно сложившегося организма, независимого от государства. Данная теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный  характер, как и права и свободы человека, ибо общины исторически возникают раньше государства, которые должны уважать свободу общинного управления.  Она исходила из признания общины естественно сложившейся и по существу независимой от государства и поэтому право общины на самоуправление выводилось из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин – вольных городов, их борьбы за независимость против феодальных государств.

Главная направленность ее заключалась в обосновании  необходимости ограничения вмешательства  государства в дела общины, которая  исторически предшествовала государству. Это был период, когда феодальные отношения занимали господствующее положение, но появлялись города и элементы государственного управления. В этих условиях «Теория местного самоуправления», обосновавшая «естественное право» общин на самоуправление, исторически отражала опыт городского самоуправления феодальной Европы, в частности Германии, Бельгии, Франции.

В условиях феодальной раздробленности  города, где формировался класс буржуазии,  «покупали и отвоевывали у  феодальных властителей экономические  и политические привилегии, вольности, закреплявшиеся королевскими хартиями, договорами и феодалами»¹.

Именно эти и другие обстоятельства обусловили тому, что  уже в первой половине XIX века стали разрабатываться теоретические основы учения о местном самоуправлении. Одним из первых, кто привлек внимание к этим проблемам, был известный французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль. В своей знаменитой книге «Демократия в Америке», изданной в 1835 году он пишет: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки: они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретает².

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления³:

• избираемость органов местного самоуправления членами общин;
• разделение дел, которыми ведает община и дела, перепорученные ей государством;
• местное самоуправление – это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
• государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции и другие.

Идеи теории свободной общины получили отражение в бельгийской Конституции 1831 года, которая, наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признала общинную власть.

На смену теории свободной  общины приходит теория общественного  самоуправления или, по-другому называемая, общественно-хозяйственная теория самоуправления. Она, как и прежняя теория, исходила из противостояния и противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих прав и задач местными сообществами. Но данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления¹. Сущность самоуправления она усматривала в предоставлении местному сообществу самому ведать своими общественными интересами без какого-либо вмешательства со стороны государства. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.

Наибольшее развитие и распространение данная теория получила в 60-х годах XIX века в России и нашла теоретическое обоснование в работах Васильчикова А., Лешкова В. ² Последние исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.

 Такой подход привело  к возникновению противоречия  с действительностью, поскольку  общественные ассоциации, местные  сообщества создавались на добровольных началах, но регулирующие их деятельность правовые основы отсутствовали. В любом случае они нуждались в поддержке государства, как в правовом, так и экономическом аспектах.

Впоследствии, общественная концепция была вытеснена государственной теорией самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом (XIX в.). Суть этой теории состояла в том, что самоуправление рассматривается как форма организации местного государственного управления. Это объясняется тем, что выполнение некоторых административных задач, связанных с местными интересами нецелесообразно выполнять силами государственных органов. Поэтому, часть своих функций государство должно выводить из ведения своей администрации и передавать в руки местных общин и их органов. В данной теории подчеркивался именно государственный характер местного самоуправления.

Однако из-за различия взглядов на признаки местного самоуправления в государственной теории самоуправления выделились два направления. Первое – политическое, связанное с именем Р. Гнейста и второе – юридическое, основанное Л. Штейном.

Политическое направление  связывало самостоятельность органов  самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного управления бесплатно. Однако такой подход на организацию деятельности органов местного самоуправления в обществе не нашел своей поддержки.

Что касается юридического направления, то его сторонники видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которые государство законодательно возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления¹.

При этом Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный  коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством, что было более верным подходом к трактовке общих признаков проявления местного самоуправления.

И, наконец, наиболее распространенной в мировой практике является теория дуализма муниципального управления. Она исходит из двойственного характера деятельности местного самоуправления – самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственного управления¹.

Однако, как показала практика, в действительности самоуправление имеет не вполне государственное  происхождение. Как территориальный коллектив местное самоуправление имеет свою структуру, свои интересы, а его органы имеют статус юридического лица. Поэтому вполне определенно оно не является частью государственного управления, агентом государства и не связано политическими задачами.

 Местному самоуправлению  полностью передаются те функции,  которые государство может выделить  без ущерба для собственного  политического ущерба.

Самоуправление не является формой осуществления политики, свободен от подчинения правительственным учреждениям и несет ответственность только перед местной общиной, населением, законом. При этом государство располагает тремя основными возможностями воздействовать на  местное самоуправление, контролировать его:

1. издает законы, которым обязаны подчиняться все, в том числе и самоуправление;

2. располагает средствами финансового контроля;
3. осуществляет судебный контроль за исполнением законов.

Рассмотренные и охарактеризованные нами теории  местного самоуправления обусловили существование различных  типов и моделей местного самоуправления, связанные особенностями развития муниципального законодательства в различных странах мира.

Научная и учебная  литература² выделяет следующие модели местного самоуправления, познание которых имеет огромное значение для будущих государственных и муниципальных служащих:

• англосаксонскую;
• континентальную или как еще ее называют французскую;
• германскую или коммунальное самоуправление Германии;
• советскую, социалистическую, присущую бывшим странам социализма, и, прежде всего СССР.

Англосаксонская система сложилась, прежде всего, в Великобритании – родине классических муниципальных реформ. Подобная модель местного самоуправления действует и в таких странах как США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.

Суть этой системы  в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. На местах нет уполномоченных представителей центрального правительства и отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Однако центральное правительство осуществляет контроль за деятельностью местных органов  самоуправления косвенным путем – через министерства (образование, здравоохранение и др.), суды и т.д. по выполнению своих задач, соблюдению законодательно-правовых норм и т.д.

Как показывает анализ, несмотря на значительное развитие этой модели во многих развивающихся странах, бывших колониях Великобритании, все же она  не получила своего широкого распространения, оставаясь присущей так называемым «старым» государствам. В других государствах были созданы гораздо более централизованные системы, одной  из которых является французская.

Континентальная (французская) модель местного самоуправления применяется, как следует из названия, в большинстве  стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке¹. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления.

Родоначальницей этой модели выступает Франция, так как для  нее всегда была характерна высокая степень централизации управления, то есть очень развитая система административного контроля центральной власти над местными органами. Ключевую роль в системе местного самоуправления играл префект, являющийся представителем правительственной власти и определявший все направления местной деятельности. Это было обусловлено Французской революцией 1789 года, утвердившей принцип единой и неделимой нации путем создания департаментов, во главе которых назначались представители центральной власти, наделенные широкими полномочиями и правами по управлению делами местного значения.

Эта высококонцентрированная  система управления просуществовала  во Франции почти 200 лет. В 1982 году в  этой стране была проведена децентрализация  управления, в результате которой  территориальные коллективы (коммуны, департаменты, регионы) получили некоторую самостоятельность по части реализации местных задач, формирования и использования финансовых ресурсов и др. Но, тем не менее, до сих пор сохраняется сильный диктат государства на местном уровне, в каждом департаменте есть представитель государства, осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления.

Значительную роль в  развитии местного самоуправления сыграла германская модель, иногда называемая коммунальной. Эта система организации местного управления присуща Германии, Австрии, Японии и др. странам.