При достаточно беспорядочном
развитии нормативной основы
и трудностях ее упорядочения
с точки зрения задач информатики
и учета условий глобальных
информационных процессов важное
значение приобретает классификация
нормативного материала в рассматриваемой
сфере. При всем многообразии
и разноплановости нормативно-правового
материала, участвующего в указанном
обеспечении, его условно можно
разделить на несколько блоков.
Такая классификация
выглядит следующим образом:
1. Нормативно-правовая основа
состояния легитимной основы
права граждан на информацию:
- обеспечение доступа
к информации о себе и своих
правах;
- защита информации о
частной жизни, личной и семейной
тайне, установление режима персональных
данных;
- гарантии реализации
права на информацию;
- защита прав и установление
обязанностей граждан и иных
субъектов в области обмена
информации и соблюдения требований
к обеспечению информационной
безопасности.
2. Нормативно-правовая основа
обеспечения гарантий открытости
государственных органов и информирования
граждан и иных субъектов об
их деятельности:
- формирование ресурсов
и систем, обеспечивающих информирование
граждан;
- регулирование правового
порядка доступа и пользования
государственными информационными
ресурсами;
- обеспечение систем контроля
и суда в области защиты
прав граждан на информацию.
Представляется обоснованным
при исследовании российского
законодательства, обеспечивающего
функционирование механизма реализации
права на информацию, в первую
очередь остановиться на блоке
законов, формализующем состояние
легитимной основы права граждан
на информацию. В Российской Федерации
действуют около ста федеральных
нормативных правовых актов в
области реализации права на
информацию. Не меньшее количество
правовых актов принято и на
региональном уровне субъектами
Российской Федерации. Почти каждый
из них в той или иной
мере касается обеспечения доступа
граждан к информации, проблем создания
соответствующей инфраструктуры, на основе
которой это право может быть реализовано.
Далее выделим наиболее
важные федеральные законы, указы
Президента, Постановления Правительства
Российской Федерации и некоторые
ведомственные акты, имеющие большое
значение для разрешения проблемы
информированности граждан и
обеспечения открытости, прозрачной
деятельности органов государственной
власти в процессе их взаимодействия
с гражданами.
Несомненно, в формировании
легитимной основы права на
информацию граждан основным
источником права является Конституция
Российской Федерации 1993 г. Признавая
право на информацию естественным
правом в числе других основных
прав и свобод (ст. 17 и ст. 18), Конституция
содержит важные нормы прямого
действия, которые формируют основы
развития российского законодательства,
организующего деятельность исполнительной
власти, местного самоуправления, и
обеспечивают правосудие в информационной
сфере.
Право на информацию
и его содержание установлено
нормой, записанной в п. 4. ст. 29 Конституции
РФ: "Каждый имеет право свободно
искать, получать, передавать, производить
и распространять информацию
любым законным способом. Перечень
сведений, составляющих государственную
тайну, определяется федеральным
законом".
Закон РФ от 21 июля 1993
г. № 5485-1 "О государственной тайне"17
включает и норму, устанавливающую
категории информации, которая не
может быть отнесена к государственной
тайне. В п. 1. и 3. ст. 29 Конституции
РФ зафиксировано, что каждому
гарантируется свобода мысли
слова, никто не может быть
принужден к выражению своих
мнений или отказу от них. В
этой же статье Конституции
содержится важная норма о
гарантиях свободы массовой информации
и о запрете цензуры.
Важные положения о
легитимной основе права на
информацию содержит Федеральный
закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об
информации, информатизации и защите
информации"18. Этот закон относит
граждан к пользователям, которые
наравне с органами государственной
власти, местного самоуправления
и иными организациями обладают
равными правами на доступ
к государственным информационным
ресурсам и не обязаны обосновывать
перед владельцами этих ресурсов
необходимость получения запрашиваемых
сведений. Исключение составляет
информация с ограниченным доступом19.
Информация, полученная из государственных
информационных ресурсов, может
быть использована для создания
производной информации. Последняя,
но не сама исходная информация,
может быть использована как
источник прибыли и распространяться
в коммерческих целях. При этом
обязательна ссылка на источник
первичной информации20.
На основе названного
Федерального закона субъекты
Российской Федерации издают
свои законы и иные правовые
акты, регулирующие правоотношения
в области информатизации и
в той или иной мере затрагивающие
обеспечение права на информацию.
Так, Закон города Москвы от 28
июня 1995 г. № 14 "Об основах малого
предпринимательства в Москве"21
обеспечивает защиту прав граждан
в сфере малого предпринимательства
путем создания Реестра для
хранения и актуализации информации
о субъектах Реестра и обеспечения
оперативного доступа к ней. Закон
Московской области от 12 марта 1998
г. № 9/98-ОЗ "Об информации и
информатизации в Московской
области"22 регулирует отношения,
возникающие при формировании
и использовании информационных
ресурсов муниципальных органов,
органов местного самоуправления
на основе создания, сбора, обработки,
накопления, хранения, поиска, распространения
и предоставления потребителю (гражданину)
документированной информации, на основе
создания и использования автоматизированных
информационных систем, банков и баз данных,
информационных технологий и средств
их обеспечения, защиты информации и прав
субъектов, участвующих в информационных
процессах и информатизации в Московской
области.
Правовые основы доступа
к информационным ресурсам Московской
области и порядка пользования
ими определены в ст. 13 Закона
Московской области от 12 марта 1998
г. № 9/98-ОЗ "Об информации и
информатизации в Московской
области". Ответственность за
несоблюдение режима работы с
информацией, предоставление заведомо
недостоверной информации, за то,
что информация не предоставлена,
регулируется статьей 14 Закона Московской
области "Об информации и информатизации
в Московской области". Глава 4
этого закона регулирует информатизацию
деятельности органов государственной
власти и органов местного
самоуправления в Московской
области23.
Закон города Москвы
от 24 октября 2001 года № 52 "Об информационных
ресурсах и информатизации города
Москвы"24 регулирует отношения
органов власти города Москвы,
органов местного самоуправления,
жителей Москвы, иных лиц, участвующих
в формировании и использовании
информационных ресурсов города
Москвы, в создании и эксплуатации
информационных систем, содержащих
указанные ресурсы. Закон определяет
правовой режим доступа к информационным
ресурсам хозяйственных организаций,
граждан и иных категорий лиц.
Таким образом, нормативно-правовое
обеспечение легитимации права
на информацию в Российской
Федерации вынуждено довольствоваться
Федеральным законом "Об информации,
информатизации и защите информации",
который не только полностью
не обеспечивает легитимацию
исследуемого права, но и не
позволяет формировать сколько-нибудь
дееспособную совокупность нормативно-правовых
актов, обеспечивающих механизм
реализации права на информацию
в Российской Федерации. Что же
касается регионального законодательства
в области все той же легитимации
права на информацию, то надо
сказать, что сегодня все нормативно-правовые
акты регионов в области информационного
права "зашорены" все тем же
Федеральным законом "Об информации,
информатизации и защите информации".
Обозревая нормативно-правовое
обеспечение гарантий реализации
права на информацию как одного
из элементов исследуемого механизма25,
отметим, что Федеральный закон
от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об информации,
информатизации и защите информации"
в ст. 22 предусматривает "обязанность
устанавливать порядок предоставления
пользователю информации с указанием
места, времени, ответственных должностных
лиц, а также необходимых процедур"
и обеспечивает условия доступа
пользователей к информации".
Статья 24 этого Федерального закона
посвящена защите права на
доступ к информации. Она гласит:
"Отказ в доступе к открытой
информации или предоставление
пользователям заведомо ложной
информации могут быть обжалованы
в судебном порядке... Во всех
случаях лица, которым отказано
в доступе к информации, и лица,
получившие недостоверную информацию,
имеют право на возмещение
понесенного ими ущерба". Этой
норме корреспондирует статья 5.39
КоАП РФ об отказе в предоставлении
гражданину информации26.
Основаниями обращения
гражданина в суд являются
неправомерный отказ в предоставлении
информации, несвоевременное предоставление
информации (документов и материалов),
предоставление гражданину неполной
или заведомо недостоверной информации.
Поскольку специального
закона о доступе к информации
граждан пока нет, порядок подачи
заявлений и просьб о предоставлении
информации гражданину определяется
в соответствии со статьей 33 Конституции
РФ и Указа Президиума Верховного
Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII
"О порядке рассмотрения предложений,
заявлений и жалоб граждан"27.
Реализация прав на информацию
иностранных граждан и лиц
без гражданства регулируется
Федеральным законом РФ от 25 июля
2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении
иностранных граждан"28. Статья 4 этого
Закона уравнивает статус иностранцев
со статусом граждан Российской
Федерации с исключениями, установленными
федеральными законами.
Что касается нормативно-правового
материала, регулирующего механизм
реализации права на информацию
в части защиты прав и установления
обязанностей граждан и иных
субъектов в области обмена
информации и соблюдения требований
к обеспечению информационной
безопасности, отметим, что Указом
Президента России от 9 сентября
2000 г. одобрена Доктрина информационной
безопасности Российской Федерации29.
Основная идея этого документа
- мобилизовать организационные
и правовые механизмы на обеспечение
баланса интересов общества, государства,
человека (личности) в информационной
сфере. Важное место занимает
идея профилактики правонарушений
и обеспечения безопасности этой
сферы. В качестве угроз конституционным
правам и свободам человека
и гражданина названо следующее:
создание монополии на формирование,
получение и распространение
информации в стране, в том
числе и со стороны телекоммуникационных
систем: чрезмерное ограничение
доступа к общественно необходимой
информации, к открытым информационным
ресурсам федеральных органов
государственной власти, органов
субъектов РФ, местного самоуправления,
к открытым архивным материалам
и другой открытой информации;
нарушение конституционных прав
и свобод человека и гражданина
в области массовой информации;
манипулирование информацией (дезинформация,
сокрытие или искажение информации);
противодействие, в том числе
криминальных структур, реализации
гражданами своих прав на личную
и семейную тайны, тайну переписки,
телефонных переговоров и иных
сообщений; вытеснение российских
информационных агентств, СМИ с
внутреннего рынка и усиление
зависимости духовной, экономической,
политической сфер общественной
жизни от зарубежных информационных
структур и др.
Доктрина содержит
положения, которые должны быть
воплощены в законодательных
актах, обеспечивающих состояние
информационной безопасности в
стране. Многие необходимые для
этого условия уже существуют.
Кроме упомянутой нормы
о защите государственной тайны,
в Конституции РФ содержатся
нормы запретительного характера.
Соблюдение прав и
свобод человека и гражданина
не должно нарушать прав и
свобод другого человека. Как
гласит ст. 19 Конституции РФ, "запрещаются
любые формы ограничения прав
граждан по признакам социальной,
расовой, национальной, языковой или
религиозной принадлежности", в
том числе и применительно
к праву на информацию. А п.
2 ст. 29 прямо устанавливает, что "не
допускаются пропаганда или агитация,
возбуждающие социальную, расовую,
национальную или религиозную
ненависть или вражду". Эти
нормы не только определяют
наиболее вредные категории информации,
но и свидетельствуют о запрете
на злоупотребление правом распространять
такую информацию.
Кроме ответственности,
согласно Уголовному кодексу
РФ, за преступления в сфере
информатизации30, Кодекс Российской
Федерации об административных
правонарушениях предусматривает ответственность
за нарушения правил защиты информации,
за разглашение информации с ограниченным
доступом, со злоупотреблением свободой
массовой информации, за воспрепятствование
распространению продукции средств массовой
информации, за нарушение правил распространения
обязательных сообщений. В этом же Законе
предусмотрены и нормы ответственности
за воспрепятствование уверенному приему
радио- и телепрограмм, порядку представления
статистической информации, за нарушение
правил хранения, комплектации, учета
или использования архивных документов,
изготовления и распространения продукции
СМИ31.
Законодательство Российской
Федерации в области обеспечения
гарантий открытости государственных
органов и информирования граждан
и иных субъектов об их деятельности
развивается в соответствии с
международными актами: Всеобщей
декларацией прав человека (1948 г.)32,
Европейской Конвенцией "О защите
прав человека и основных свобод"33.
Кроме Конституции
РФ, гарантии доступа к информации
о деятельности органов государственной
власти и местного самоуправления
содержатся в Федеральном законе
от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ "Об информации,
информатизации и защите информации"34.
Этот Федеральный закон, в частности,
определяет правовой режим документированной
информации, фиксирует основные
положения об информационных
ресурсах как элемента состава
имущества и объекта права
собственности, основы формирования
государственных информационных
ресурсов, устанавливает порядок
обязательного предоставления документированной
информации в целях формирования
таких ресурсов, систему классификации
информационных ресурсов по категориям
доступа (открытые и общедоступные
ресурсы, информация ограниченного
доступа, включающая сведения, отнесенные
к государственной тайне, и виды
конфиденциальной информации), а
также перечень информации, которую
запрещено относить к категориям
ограниченного доступа. Этим законом
решены и иные вопросы о
гарантиях доступа к информационным
ресурсам и пользования ими
гражданами России, иностранными
гражданами и лицами без гражданства,
находящимися на территории страны
согласно ст. 62 Конституции Российской
Федерации.