Административно-правовая реформа в России

В 1997 году делается акцент на административной реформе как программе переустройства системы государственного управления на демократических принципах, сформулированных в Конституции. Создается специальная  комиссия по разработке концепции административной реформы.

Концептуально обосновываются конституционные изменения  системы государственного управления, связанные с закреплением принципа разделения властей, но с предоставлением  значительных полномочий исполнительной власти. Президент фактически выводится  из системы разделения властей и  получает неограниченные полномочия не только как гарант всех прав и свобод граждан и гарант безопасности страны, но и как законодатель, имеющий  право распускать парламент в  случае неповиновения. Президент получает право устанавливать систему  федеральных органов исполнительной власти, выдвигать кандидатуру председателя Правительства и определять перечень министерств, агентств и служб.

Информационное  обеспечение административной реформы  на этом этапе было направлено на создание разветвленной информационной инфраструктуры, включающей в себя информационные ресурсы, информационные каналы, средства связи  и специализированные информационно-организационные  службы. В 1996 г. создается Управление Президента РФ по связям с общественностью, которое организует процесс предоставления информации и служит рупором Администрации. Управление по связям с общественностью  строит работу в режиме диалога, налаживает со средствами массовой информации обратную связь. На этом этапе политическая коммуникация становится важнейшим элементом процесса формулирования политических идей и политической деятельности. Она становится основным инструментом передачи управленческой информации и фокусируется вокруг текущих событий, преобразовательных программ и проектов, консультационной и экспертной деятельности, методов исследования и формирования общественного мнения⁵.

В 1999 г. страну поражает кризис системного характера, выразившийся:

• в сфере экономики — гиперинфляция и промышленный застой;
• в сфере политики — резкий разрыв между правыми и левыми социально-политическими силами, стремление олигархов «приватизировать» власть, развал армии и неэффективность силовых служб, снижение обороноспособности страны;
• в социальной сфере — нарастание поляризации населения и увеличение числа граждан, находящихся на границе бедности и нищеты; обострение межэтнических, межрелигиозных и социальных конфликтов;
• во внешнеполитической сфере — отказ от приоритета национальных интересов, стремление любой ценой превратить Россию в часть цивилизованного западного мира, утрата геополитического влияния на страны ближнего зарубежья.

В ходе социологических  исследований было зафиксировано недовольство деятельностью органов государственной  власти в условиях рыночной экономики  и несоответствием результатов  реформ «социальным ожиданиям». В  течение всего периода 1990-х гг. уровень поддержки всех ветвей власти населением оставался весьма невысоким: в целом только 1-10% выразили свое полное одобрение новым российским властям, 25-40 % — частичное одобрение, 35-50 % действия властей не одобрили, 10-20 % затруднились ответить. Системный  кризис привел к потере доверия ко всем институтам власти. Политическая и бизнес-элиты стали искать пути достижения социального консенсуса, чтобы перейти от стихии рынка  и многовластия к стабильному  и устойчивому развитию. Президент  Б.Н.Ельцин был вынужден добровольно  уйти в отставку и назначить преемником В.В. Путина. Смена лидера, определение  основных направлений нового политического  курса, переход к стратегии ответственности  способствовали частичной консолидации общества.

3. Третий этап административной реформы

Третий  этап административной реформы начинается с официального избрания в 2000 году Владимира  Путина. В сентябре 2000 года была создана  рабочая группа Госсовета РФ по подготовке предложений о системе реформирования органов государственной власти и управления. В конце января 2001 года президенту был представлен  доклад «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной  власти и управления в РФ», где  были сформулированы задачи и подходы  к реконструкции и оптимизации  системы власти, прежде всего исполнительной. При этом институт президентства  рассматривался как центр принятия решений по стратегическому развитию страны, координации и согласованию всех ветвей власти. За администрацией Президента закреплялось обеспечение  кадровой политики (подбор служащих для  государственных должностей категории  А), а также информационное обслуживание реформирования и разработка технологий антикризисного управления. Таким образом, новый политический курс был направлен  на укрепление вертикали власти в  государстве, на создание новых механизмов связи центральных органов власти и других уровней власти и управления. Были сформированы семь федеральных  округов с соответствующими системами  управления во главе с полномочными представителями Президента. Серьезные  шаги были предприняты для совершенствования  федеративных отношений и органов  государственной власти субъектов  РФ. В июле 2003 г. был радикально переделан  Федеральный Закон 1999 г. «Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в  части перераспределения компетенции  между органами Федерации и субъектов.

23 июля 2003 года подписан Указ «О проведении  административной реформы», в котором  выделялось три ключевых направления: 

- разграничить полномочия между уровнями и ветвями власти; определить функциональные обязанности каждого элемента государственной бюрократии, чем и как заниматься;

- сократить численность государственного аппарата, повысить зарплату государственным служащим и обеспечить их профессиональную компетентность;

- реорганизовать правительство, обеспечить его структурную перестройку, гармонизировать соотношение функций политического руководства и правительственного контроля, упорядочить бюджетные расходы. Новый курс должен был создать «новые правила игры» для чиновников, чтобы они были просто обречены приносить пользу государству и его гражданам.

Самым важным решением этого этапа административной реформы стала реорганизация  федерального управленческого аппарата, осуществляемая в соответствии с  Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных  органов исполнительной власти». Реорганизация  федеральных органов исполнительной власти выразилась в установлении трехуровневой  системы управления: федеральное  министерство, федеральная служба, федеральное агентство. Было резко  сокращено количество министерств.

Министерство  призвано осуществлять координацию  деятельности находящихся в его  ведении федеральных служб и  федеральных агентств и определять общую стратегию развития отраслей. За федеральной службой закреплены специальные функции в области  обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной  границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством остаются функции по оказанию государственных  услуг, управлению государственным  имуществом, а также правоприменительные  функции, за исключением функций  по контролю и надзору.

Хотя  конструкция федеральных органов  государственной власти стала менее  громоздкой и не такой многоступенчатой как раньше, но непродуманность их функциональных взаимосвязей и разрыв между агентствами, службами и министерствами привел к многочисленным конфликтам и разбирательствам между федеральными чиновниками, что делает всю систему  федерального управления неэффективной.

Наряду  с реорганизацией федеральных органов  власти было начато преобразование системы  местного самоуправления на новых основаниях. Местное самоуправление должно дойти  до большинства поселений и охватить миллионы граждан. Дальнейшие реформы  в этой области должны идти в русле  создания адекватной финансовой базы для решения важнейших для  людей жизненных вопросов на том  уровне, где они чаще всего возникают, — в районах и отдельных  поселениях.

ФЗ «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», который вступит в  силу с 1 января 2006 г., предполагает возможность  создания профессионального менеджмента  в местном самоуправлении (на контрактной  основе). В законе отмечается, что  уровень управленческой активности населения еще очень низкий, местное  управление оторвано от региональной исполнительной власти, необходима координация, своевременная планомерная информационно-разъяснительная  работа.

За первый президентский срок В. В. Путину удалось  преодолеть раскол политических сил  и нейтрализовать как левых, так  и правых; восстановить управляемость  страны и остановить ее дезинтеграцию. Но ему не удалось восстановить и  укрепить необходимый уровень авторитета власти, более того, установившийся политический режим получил характеристику «либерального застоя».

4. Четвёртый этап административной реформы

Четвертый этап административной реформы связан с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

Трагические события в Беслане вынудили Президента резко изменить систему власти в  стране. 13 сентября 2004 г. Президент, открывая расширенное заседание кабинета министров, заявил о том, что система  власти в стране должна быть адаптирована к работе в кризисных ситуациях  и перестроена с целью укрепления страны и недопущения кризисов.

Предложения Президента по дальнейшему реформированию системы государственного управления сводились к следующим позициям:

- введение пропорциональной системы выборов депутатов Государственной Думы;

- избирание высших должностных лиц (губернаторы, мэры) в субъектах Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

- взаимодействие руководителей регионов с руководителями муниципальных образований должно быть направлено на помощь по формированию органов местного самоуправления;

- создание Общественной палаты, призванной оценивать деятельность государственных структур;

- повышение активности государственной бюрократии с точки зрения ее открытости, отзывчивости и восприимчивости к нуждам, потребностям и интересам народа.

Предложенные  преобразования в системе государственного управления предусматривали участие  граждан и их объединений в  государственном управлении, как  на уровне обсуждения уже принятых решений, так и в повседневной управленческой деятельности. Это сотрудничество предполагает совместный поиск взаимоприемлемых решений, взаимные уступки и не исключает  конфронтации сторон. Декларировалась  необходимость обеспечить надлежащий уровень открытости и прозрачности для граждан, общественный контроль за деятельностью государственной службы. Общественная палата должна стать местом проведения общественной экспертизы законопроектов, имеющих общенациональное значение, и помочь осуществлять связь между государством и населением, поддерживать постоянный диалог между гражданским обществом и властью. Принят и вступил в силу Закон «Об общественной палате». Утвержден состав палаты в количестве 126 человек.

Инициативы  правительства по реформированию системы  государственной власти были связаны  и с использованием информационных технологий и реализацией федеральных  программ «Реформирование государственной  службы Российской Федерации (2003—2005 гг.)»  и «Электронная Россия (2002—2010 гг.)». Задачи вышеназванных программ определялись в рамках диалога и были направлены на обеспечение открытости органов  государственной власти, общедоступности  информационных ресурсов, содействие развитию независимых средств массовой информации.

В соответствии с федеральными программами реорганизация  государственного аппарата шла в  условиях информатизации и компьютеризации  российского общества и с ориентацией  на создание электронного правительства.

Основополагающими принципами электронного правительства  являются:

- информированность или повышенная осведомленность граждан о деятельности правительственных структур всех уровней;

- доступность управленческой информации для граждан как основных пользователей;

- обеспеченность участия граждан в деятельности правительства и государственной администрации посредством он-лайновых дискуссий;

- кристаллизация общественного мнения с целью поддержки демократических процессов и усиления обратной связи в системе власть — гражданское общество.

Программа охватывает все сферы информации, одна из них — это организация  «электронного правительства». Проект «электронное правительство» предусматривает  создание в нашей стране межведомственной системы защищенного электронного документооборота, официальных сайтов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Государственной Думы РФ, Правительства  РФ, Совета Безопасности РФ, федеральных  министерств и региональных органов  федеральной власти РФ. В соответствии с идеей полномасштабного применения информационно-коммуникационных технологий в обществе, бизнесе и государственных  органах решено увеличить ассигнования на федеральную целевую программу  «Электронная Россия». Теперь на нее  будет тратиться в пять раз  больше бюджетных денег, чем в 2002 г., — 2,2 млрд рублей. Министерство экономического развития и торговли в ближайшие два года отвечает за методическую, технологическую и законодательную базы для реформ в области информационно-коммуникативных технологий. Министерство экономического развития и торговли выступает за прозрачность деятельности правительства для общества. Все ведомства должны предоставлять гражданам доступ к юридически значимой информации в электронном виде⁶.