Дисциплинарная ответственность государственных служащих в РФ

 

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

 

Актуальность темы.  В условиях реформирования и развития системы  и структуры государственного управления вопрос ответственности государственных гражданских служащих приобретает особую актуальность.

Ослабление служебной дисциплины, обусловленное коррумпированностью части государственных служащих, свидетельствует о необходимости пересмотра существующего законодательства об ответственности государственных гражданских служащих. Реформирование государственной службы невозможно без активного научного поиска новых и научно обоснованного совершенствования уже известных средств управления поведением государственных служащих. Одним из важнейших правовых средств, использование которых направлено на повышение уровня служебной дисциплины, является ответственность.

В Указе Президента Российской Федерации  от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной  программе «Реформирование и  развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» в качестве обоснования проблемы повышения ответственности подчеркнута необходимость совершенствования механизма, обеспечивающего соблюдение государственными служащими общих принципов служебного поведения. В качестве ожидаемых результатов программы обозначена разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, средств, обеспечивающих их соблюдение, а также создание и реализация мер по проверке соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих¹.

Административная реформа привела  к новому осмыслению гражданской  службы, связанному с установлением  публично-правовых императивов регулирования  деятельности гражданских служащих и служебной дисциплины. Действующий Федеральный закон от 27 июля 2004- г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»² учитывает это не в полной мере и дублирует положения трудового законодательства, отдельные концептуальные положения остались в нем неконкретизированными и требуют дальнейшего научного обоснования и разрешения.

В качестве объекта исследования выступают общественные отношения в сфере дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность гражданских служащих.

Цель настоящей работы заключается в проведении комплексного административно-правового исследования теоретических и практических проблем дисциплинарной ответственности гражданских служащих и выработке предложений по совершенствованию действующего законодательства.

Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:

- рассмотреть понятие и сущность дисциплинарной ответственности государственных служащих как меры обеспечения законности;

- охарактеризовать дисциплинарную ответственность гражданских служащих;

- проанализировать  порядок применения дисциплинарной ответственности к государственным гражданским служащим;

В основу исследования положены такие методы как исторический, сравнительно - правовой, статистический, метод правового моделирования.

 

Глава 1. Дисциплинарная ответственность в системе юридической ответственности государственных служащих

1.1. Понятие юридической ответственности государственных гражданских служащих

 

В теории права понимание и сущность юридической неоднозначны. Можно  даже найти мнение, что общее понятие  юридической ответственности - это  научная абстракция. Ни в одном  правовом акте российского законодательства нет определения ответственности, хотя данный термин встречается довольно часто, а, следовательно, в нем есть потребность. Очевидно, что проблема понятия «юридическая ответственность» - это, прежде всего, задача общей теории права. Не ставя перед собой цель изучения юридической ответственности в целом, исследуя вопросы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, рассмотрим существующие взгляды на данное правовое явление с точки зрения административного права.

Во-первых, некоторые авторы связывают ответственность с понятием санкции. Так, в исследовании О.Э. Лейста «ответственность - это применение и реализация санкции в случае правонарушения. Из факта правонарушения возникает ряд отношений между органами государства, с одной стороны, и правонарушителем, с другой; отношений, складывающихся в процессе расследования дела, определения меры государственного воздействия, подлежащей применению, назначения и реализации этой меры. Эти отношения в своей совокупности и охватываются общим понятием «ответственность»³.

Во-вторых, юридическую ответственность  нередко рассматривают как государственно-принудительное применение к правонарушителю любых  неблагоприятных для него мер⁴. По мнению В.П. Грибанова, юридическая ответственность представляет одну из форм государственно- принудительного воздействия на нарушителей норм права, заключающуюся в применении к ним предусмотренных законом санкций, т.е. мер ответственности, влекущих для них дополнительные неблагоприятные последствия. Эти доводы справедливо оспариваются, поскольку фактически ставится знак равенства между ответственностью и санкцией, либо с реализацией любых принудительных мер. «Юридическая ответственность, следовательно, не должна отождествляться с наказанием, с государственным принуждением, сводиться к ним». С этими доводами отчасти можно согласиться. Понятие юридической ответственности существенно сложнее, чем понятие санкции за нарушение закона. «Если бы эти понятия были однозначными, то не было бы никакой нужды в определении понятия юридической ответственности. Все было бы предельно просто: ответственность – применение санкции, перевод санкции из статического состояния в динамическое». Санкция представляет собой, только одно из проявлений юридической ответственности. С другой стороны вышеуказанные юридические представления обоснованно связывают ответственность с государственным принуждением и применением санкций.

В-третьих, ряд авторов пишут  о юридической ответственности, как о правоотношении. С одной  стороны данная позиция отражает важный признак ответственности – она реализуется в рамках охранительного правоотношения. С другой стороны с такой позицией согласиться также нельзя, по следующим причинам. Правоотношение само по себе ответственностью не является, поскольку ответственность реализуется в рамках правоотношений. В таком правоотношении потерпевшая сторона имеет право требовать применения мер ответственности. Но ведь указанное право может и не реализоваться, например, вследствие отсутствия вины нарушителя. То есть охранительное правоотношение может возникнуть, но ответственность не всегда наступает автоматически. Кроме того, для возникновения правоотношения и ответственности необходимы разные основания.

Еще один подход к определению⁵ юридической ответственности связывает ее с «исполнением обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения. Юридическая ответственность в позитивном правоотношении – это опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности»⁶⁰. Иначе говоря, юридическая ответственность – это предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия⁶¹. Данная позиция убедительна, если определить ответственность как специфическую обязанность, выполняемую под принуждением, посредством специальной правоприменительной деятельности. Ответственность, в  конечном счете, для субъекта ответственности действительно выражается в обязанности нести негативные последствия за свое поведение. Однако такое определение не в полной мере отражает сущность ответственности.

Указанные позиции относятся к  известным двум группам, рассматривающим  разные аспекты ответственности: ретроспективный  и позитивный.

При этом между  сторонниками и противниками этих взглядов ведутся непрекращающиеся до сих  пор споры. «Негативисты» утверждают, что позитивный признак ответственности не является юридическим, поскольку связан с осознанием лица правомерности поведения, а, следовательно, его нельзя включать в понятие юридической ответственности, основанной на законе, а не на морали. «Позитивисты» отмечают, что это существенный признак ответственности, без которого его понимание было бы неполным.

Анализ современных  работ показывает, что в настоящее  время все чаще встречаются работы, указывающие на необходимость объединения  позитивной и негативной ответственности, о так называемой «статутной ответственности». Липинский Д.А. полагает, что юридическая ответственность - «юридическая обязанность соблюдения и исполнения требований, предусмотренных нормой права, реализующаяся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ее нарушения – обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение прав материального или личного характера и ее реализации». По мнению ученого юридическую ответственность «необходимо понимать не только как ответственность за правонарушение, но и как ответственность за будущие действия», в связи с чем, она имеет две формы реализации: государственно-принудительную (негативную) и добровольную (позитивную)⁶. Как видно, понятие юридической ответственности весьма дискуссионно.

Причиной дискуссионности  определения юридической ответственности  является ее многофункциональность. Юридическая  ответственность – это и элемент правового статуса, и принцип организации власти, и превентивное средство, охраняющее общество от правонарушений, и регулятор правомерного поведения, средство дисциплинарного воздействия, гарантия законности. Поэтому, признавая различную функциональность юридической ответственность, можно признать ее многоаспектность. Таким образом, если суммировать все вышеуказанные признаки, ответственность представляет собой специфическую обязанность лица отвечать – нести неблагоприятные последствия за свое неправомерное поведение в виде санкций в результате государственного принуждения.

 

 

 

1.2. Виды юридической ответственности государственных служащих

 

Существуют  разные подходы к формированию правового  режима квазиделиктной ответственности  за ненадлежащий результат государственного управления. Один из них предложен Шмалий О.В.⁷

Согласно этому подходу объективная сторона правонарушения, образующего юридическое основание такой ответственности, выражается в не совершении органом исполнительной власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев результативности (нерациональность деятельности). Субъектом ответственности является должностное лицо органа исполнительной власти, реализующее компетенцию последнего. Субъективным условием ответственности является вина должностного лица, которая считается установленной, если субъект правонарушения не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предпринял в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям результативности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти. В качестве наказания как формы квазиделиктной ответственности предлагается использовать дисквалификацию, что позволит эффективно реализовать превентивную функцию административной ответственности путем отстранения виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления.

Ст. 68 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»⁸ носит «отсылочный» характер, т.е. указывает на возможность привлечения виновных лиц к ответственности, предусмотренной, на что следует обратить внимание, исключительно федеральными законами.

Так, за нарушение  служебной дисциплины гражданские  служащие подлежат привлечению к  дисциплинарной ответственности согласно ст. 57-59 Федерального закона«О государственной гражданской службе Российской Федерации». При этом материальная ответственность гражданских служащих регламентируется соответствующими нормами Трудового кодекса РФ.

К административной ответственности могут быть привлечены гражданские служащие за нарушения  законодательства о гражданской  службе, которые образуют состав административного  правонарушения. Следует отметить, что «приоритетно» к административной ответственности могут быть привлечены гражданские служащие, относящиеся к категории, которую Кодекс РФ об административных правонарушениях определяет как «должностные лица», т.е. лица, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющие функции представителей власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

К уголовной ответственности могут быть привлечены гражданские служащие за совершение деяний (действий или бездействий), которые образуют состав преступления, предусмотренного соответствующей статьей Уголовного кодекса РФ⁹. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления перечислены в главе 30 УК РФ. Это следующие преступления.

Статья 285. Злоупотребление должностными полномочиями

Статья 285.1. Нецелевое расходование бюджетных средств

Статья 285.2. Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов

Статья 285.3. Внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений

Статья 286. Превышение должностных полномочий

Статья 286.1. Неисполнение сотрудником органа внутренних дел приказа

Статья 287. Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации

Статья 288. Присвоение полномочий должностного лица

Статья 289. Незаконное участие в предпринимательской деятельности

Статья 290. Получение взятки

Статья 291. Дача взятки

Статья 291.1. Посредничество во взяточничестве