Исполнительная власть и государственное управление

 • исполнительная власть  выступает как организованный  институт, т. е., с одной стороны, весь механизм исполнительной власти практически организует исполнение законов; с другой стороны, данный механизм должен быть сам необходимым образом организован.

 Соглашаясь с Ю.М. Козловым  относительно приведенных им  признаков исполнительной власти, выделим главные из них. По нашему мнению, исполнительная власть:

• является органичной и относительно самостоятельной ветвью государственной  власти;

 • является проводником государственной  политики в жизнь;

 • подзаконна по своему  характеру и задачам;

 • объективирована в виде  хорошо организованной системы  органов исполнительной власти;

 • ее деятельность является  исполнительно-распорядительной и  носит постоянный, непрерывный во  времени характер;

 • является исключительным  обладателем материальных ресурсов и властных полномочий принудительного характера.

 Интересен вопрос о соотношении  административной власти и власти  исполнительной. Согласно мнению  Д.Н. Бахраха, «исполнительная  власть — это административная  власть в условиях правового  государства, демократически организованного общества. Таким образом, наделяя административную власть всеми признаками исполнительной власти (в авторском тексте они выглядят следующим образом: вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; предметный, непосредственный характер организационной деятельности; исполнительно-распорядительный характер деятельности; принудительность; ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация; это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подкон­трольная), автор ставит возможность трансформации административной власти в исполнительную от наличия двух признаков: подзаконности и подконтрольности власти исполнительно-распорядительных органов.

 Мы же сделаем вывод  о том, что понятие административной  власти гораздо шире понятия  исполнительной власти и не может быть с ней сопоставлено лишь по наличию и отсутствию указанных автором двух компонентов. По нашему мнению, административная власть не может быть признана частью государственной власти (как исполнительная), поскольку имеет место и в негосударственном управленческом воздействии (в частности, администрация предприятия осуществляет административную власть в отношении работников этого предприятия).

 Теперь рассмотрим  вопрос о соотношении исполнительной  власти и государственного управления. Здесь следует исходить из того, что категории эти разноуровневые, разнопорядковые, т. е. попросту несравнимые. Для того чтобы привести их к единому знаменателю, надо вспомнить, что государственное управление в узком смысле характеризуется властным характером, а исполнительная власть служит целям реализации управленческих задач. По меткому определению Ю.М. Козлова, «государственное управление представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть». Поэтому говорить о тождестве указанных категорий было бы абсолютно неверно.

 То обстоятельство, что  в конституционном законодательстве  государственное управление механически  заменено исполнительной властью,  вызывает сомнение в правильности  такого подхода. Дело в том, что, говоря об исполнительной власти, мы, прежде всего, думаем не об абстрактной возможности властного воздействия и его характеристиках, а о системе органов исполнительной власти. Точно так же и при упоминании термина «государственное управление», в том смысле, в каком он существовал в ранее действовавшем законодательстве, мы представляем себе систему органов государственного управления.

 В этой связи следует  иметь в виду, что организационно (т. е. в смысле перечня органов,  входящих в структуру) исполнительная власть и государственное управление нетождественны. Государственное управление в широком смысле осуществляют вообще все государственные органы, к какой бы ветви власти они не были отнесены действующей Конституцией РФ. Однако и в узком смысле государственным управлением, т. е. исполнительно-распорядительной деятельностью занимаются не только органы исполнительной власти, но и некоторые другие властные субъекты административного права, как это было показано выше.

 В современной правовой системе России термин «исполнительная власть» приобрел конституционный статус, в то время как термин «государственное управление» перешел в разряд теоретических категорий.

В связи с этим, говоря об исполнительной власти и системе  ее органов, мы можем исходить лишь из того, что нам предоставляет законодательство, а именно: исполнительная власть осуществляется совокупностью органов, названных в Конституции РФ (Правительством РФ, образуемыми в виде министерств, служб и агентств органами исполнительной власти Российской Федерации, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Однако вся проблема состоит в том, что, выделив, таким образом, из системы государственных органов органы исполнительной власти, мы сталкиваемся с объективным существованием в современном правовом пространстве органов, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех существующих систем органов государственной власти. Как ни парадоксально, к таким органам относятся и Президент России, и Прокуратура РФ, и Банк России и многие другие управляющие субъекты.

И здесь нам на помощь приходит категория государственного управления (подчеркиваем — в узком смысле этого слова). Дело в том, что государственное управление в соответствующем понимании, являясь понятием теоретическим, позволяет объединить систему органов исполнительной власти с указанной совокупностью разнообразных властных субъектов по признаку характера осуществляемой ими деятельности. Деятельность эта определенно и однозначно является исполнительно-распорядительной (т.е. не может быть названа ни законодательной деятельностью, ни правосудием).

Таким образом, в рамках государственного управления реализуется и исполнительная власть (которую мы можем определить, к сожалению, только через систему  осуществляющих ее функций), а также  исполнительно-распорядительная деятельность других органов государства и прочих властных субъектов.

Безусловно, говоря о государственном  управлении, мы прежде всего указываем  на преобладающую организационную  составляющую содержания указанного понятия. Поэтому в тексте настоящего учебника (как и в тексте работ других авторов, разделяющих представленный взгляд на соотношение государственного управления и исполнительной власти) зачастую говорится об исполнительной власти как о единственном объекте исследований в рамках административно-правовой науки. Не следует воспринимать это как теоретическое противоречие, поскольку логика вещей диктует необходимость создания стройной системы органов государственной власти, в которой нет места исключениям из правил. Последовательное исследование этой логики должно, в конце концов, привести к расширению системы органов исполнительной власти за счет включения в них всех тех органов, которые в настоящем выполняют в государственном аппарате исполнительно-распорядительные функции, оставаясь при этом за рамками системы органов государственной власти.

 Как видим, соотношение ключевых  понятий административно-правовой  науки нельзя признать простым  и линейным. Построенная выше  логическая цепочка, однако, дает  возможность установить взаимосвязь  и взаимную обусловленность указанных  явлений, позволяя соотнести их на организационном уровне.

2. Конституционные основы осуществления исполнительной власти и государственного управления.

Статья 10 Конституции Российской Федерации  гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

 Принцип разделения властей  является необходимым условием  развития государства как правового,  конституционного государства, важнейшим его признаком. Первые в мире конституции (США, Франции и др.) исходили из признания данного принципа как одной из незыблемых основ конституционного строя. Французская Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года провозглашала, что всякое общество, в котором не проведено разделение властей, не имеет конституции. В советский период развития российского государства принцип разделения властей отвергался как неприемлемый для социалистического государства, декларировавшего полновластие Советов народных депутатов, которое носило формальный характер, ибо фактически власть находилась у партийно-административных органов. Впервые в Российской Федерации принцип разделения властей был провозглашен в принятой 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства.

Принцип разделения властей предполагает специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку. Основная функция законодательных органов власти - принятие законов, в том числе и утверждение государственного бюджета. Вместе с тем законодательные органы власти - это и представительные органы, призванные обеспечить в своей деятельности представительство интересов народа в целом, выражать его волю. Кроме того, законодательная власть обладает контрольными полномочиями, участвует в формировании исполнительных и судебных органов власти. Органы исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных правовых актов: они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, которая носит подзаконный характер. Органы судебной власти осуществляют правосудие путем конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Суды осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции и закону.

 Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.

Таким образом, принцип разделения властей предполагает установление механизма сдержек и противовесов в организации и осуществлении государственной власти, обеспечивающего самостоятельное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Благодаря этому создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечивающие свободу в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина.

В Статье 11 Конституции Российской Федерации установлено, что государственную  власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

Одновременно государственную  власть в субъектах Российской Федерации  осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

 Конституция, таким образом,  устанавливает перечень федеральных  государственных органов, осуществляющих  государственную власть в Российской  Федерации. Государственная власть  в Российской Федерации осуществляется  на основе принципа разделения властей, который предопределяет подразделение государственных органов на три вида: органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Обращает на себя внимание, что в перечень федеральных органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации, включен (наряду с органами законодательной, исполнительной и судебной власти) Президент Российской Федерации, который занимает особое место в системе разделения властей.

 Являясь главой государства,  гарантом Конституции Российской  Федерации, прав и свобод человека и гражданина Президент Российской Федерации, строго говоря, не относится ни к одной из ветвей государственной власти, однако он тесно взаимодействует с ними, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации обладает конституционными полномочиями, позволяющими ему участвовать в осуществлении законодательной власти, в формировании и определении деятельности органов исполнительной власти, в формировании органов судебной власти.

Поэтому вполне закономерно Президент  Российской Федерации поставлен  на первое место в перечне федеральных  органов, осуществляющих государственную  власть. При этом особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации, его роль в осуществлении государственной власти таковы, что дают основание при характеристике системы государственной власти выделять президентскую форму осуществления власти.