Межотраслевое государственное управление: понятие и содержание

Наиболее влиятельными и старыми министерствами являются повсеместно: военное министерство, из которого выделилось в некоторых  странах особое морское министерство, министерство иностранных дел, министерство юстиции, финансов и внутренних дел, заведующее, главным образом, полицией. Между последними двумя министерствами распределялось, первоначально, попечение о народном хозяйстве и целый ряд других задач управления.

Но с течением времени заведывание этими отраслями управления стало поручаться особым, самостоятельным министерствам. Таким путем возникли министерства народного просвещения, торговли, промышленности, земледелия, путей сообщения, почт и телеграфов, общественных работ. За последние годы в некоторых странах образовалось особое министерство труда, на которое возлагаются заботы о трудящихся классах и осуществление необходимых для этой цели реформ.

 

2.3. Субъекты  межотраслевого управления

 

Главными субъектами, которые осуществляют межотраслевое государственное управление являются непосредственно государственные органы исполнительной власти.

Государственный орган исполнительной власти — это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Органы исполнительной власти выполняют следующие функции:

1) осуществляют  исполнительно-распорядительную деятельность;

2) наделены оперативной самостоятельностью;

3) как правило  имеют постоянные штаты;

4) образуются  вышестоящими органами;

5) подотчетны  и подконтрольны вышестоящим  органам исполнительной власти;

6) их образование,  структура, порядок деятельности  в основном регламентируется нормами административного права.

Необходимо  подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.

Административно-правовой статус каждого органа исполнительной власти, как статуса коллективного субъекта состоит из трех блоков:

- целевого, включающего конкретные нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности. Являясь инструментом, средством осуществления публичных дел, каждый орган исполнительной власти всегда должен действовать ради системы, элементом которой он является, в «чужих» интересах.

- организационно-структурного, который включает в себя правовые предписания, регламентирующие:

а) порядок образования, реорганизации, ликвидации органа;

б) его структуру;

в) его линейную и функциональную подчиненность.

- компетенции как совокупности властных полномочий и подведомственности. Ее можно рассматривать в функциональном разрезе (компетенция в области планирования, контроля и т. д.), применительно к определенным субъектам (иным государственным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам).

В зависимости от правовой основы образования можно различать  органы исполнительной власти, создаваемые  на основе конституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функции.

Законодательство разделяет  органы исполнительной власти на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

Органы общей компетенции: это президентуры, правительства, администрации. Они несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют.

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо одновременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое управление медицинскими службами Министерства внутренних дел; Министерства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

В зависимости от того, из какого бюджета финансируются органы исполнительной власти (а это совпадает  с их подчиненностью), можно различать:

- федеральные органы,

-органы субъектов Федерации,

-местные органы исполнительной власти.

Среди федеральных органов исполнительной власти есть органы общей (правительство) и специальной компетенции.

Органы специальной компетенции  делятся на две группы:

- центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры);

- территориальные.

Центральные органы обладают полномочиями на всей территории РФ, а  территориальные федеральные органы — только на части ее территории (например, облвоенкомат).

У субъектов Федерации  тоже есть органы общей компетенции (правительство, администрация, губернатор) и специальной (главные управления, управления, министерства и др.).

Органы специальной  компетенции субъектов Федерации  подчиняются только правительству (губернатору, главе администрации) или находятся в двойном подчинении, т.е. подчиняются еще и соответствующим  центральным федеральным органам.

Например, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федеральному органу специальной компетенции — МВД РФ. В двойном подчинении находятся также министерства (управления, отделы) субъекта Федерации: финансов, здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты населения и др.

Субъекты Федерации  вправе создавать местные (территориальные) органы исполнительной власти.

Правительству РФ как органу общей компетенции  подчинены центральные федеральные  органы исполнительной власти специальной компетенции. Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание.

Правительство — это коллегиальный орган, возглавляющий  систему исполнительной власти государства и издающий правовые акты от своего имени. Членами его являются руководители важнейших административных ведомств (министры). Правительство, как правило, наделено широкими полномочиями, несет ответственность за состояние дел в стране, действует под руководством парламента или главы государства. Его работой руководит Председатель (Премьер-министр).

Председатель  Правительства вносит Президенту предложения  о назначении руководителей центральных  федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их заместителей. Кроме того, оно принимает положения о каждом центральном федеральном органе исполнительной власти, утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

В настоящее  время под руководством Правительства действуют три группы центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это:

- федеральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства;

- образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы;

- инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством;

- иные органы.

Как правило, центральные  органы федеральной исполнительной власти образуются Президентом РФ и наделены специальной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотраслевыми (функциональными) или смешанной компетенции.

Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно Президенту). Руководители центральных исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ или Правительством.

Как правило, каждый центральный орган федеральной  исполнительной власти возглавляет  определенное ведомство, выполняет  функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством.

Центральные органы подчинены непосредственно Правительству (некоторые подчинены непосредственно  Президенту). Руководители центральных  исполнительных органов назначаются Президентом РФ. Правовой основой их деятельности служат законы, акты Президента и Правительства, а также специальные положения о каждом из центральных органов, которые утверждаются Президентом РФ или Правительством.

Обычно центральный  орган построен по следующей схеме:

- руководство (руководитель, его заместители, коллегия, комитет, ведомственные научные и иные советы);

- производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те задачи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве — Главные управления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.

- штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизаци-онной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгалтерского учета, кадров и др.).

Федеральные административные ведомства могут быть общефедеральными и совместными. Общефедеральные  представлены отраслями и сферами  деятельности, которые полностью  находятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.). Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федеральные органы, которые подчинены только по вертикали своим ведомственным центрам и содержатся за счет федерального бюджета. Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

Совместные  федеральные ведомства созданы для упорядочения деятельности в тех отраслях и сферах управления, которые являются предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Центральные органы совместных ведомств руководят подведомственными отраслями частично непосредственно, а в основном через республиканские, областные, краевые, окружные, городские (Москвы и Санкт-Петербурга) органы. А республиканские, краевые, областные, окружные, городские органы находятся в двойном подчинении: подчинены по вертикали центральному органу федеральной исполнительной власти, а по горизонтали — правительству республики или соответствующей администрации.

В совместных ведомствах федеральный центр осуществляет общее руководство, а непосредственное управление отраслями, сферами на территории субъектов Федерации — дело их органов. К совместным федеральным ведомствам относятся, например, Министерство здравоохранения, Министерство финансов, Министерство культуры.

Выше речь шла  о признаках общих для всех организационно-правовых форм центральных органов исполнительной власти. Но между ними есть и определенные различия.

1. Федеральные  министерства являются центральными  едино-начальными органами и,  как правило, отраслевыми. Министерством единолично руководит министр, который по должности входит в правительство, издает приказы, распределяет обязанности между своими заместителями. В министерствах имеются совещательные органы — коллегии, которые, как правило, состоят из руководящих работников министерств. Председатель коллегии — министр, ее решения проводятся в жизнь его приказами.

2. Иные центральные  органы называются государственными  комитетами, комитетами РФ, федеральными  службами, надзорами, инспекциями,  российскими агентствами. Как  правило, это органы функциональной  или смешанной компетенции, наделенные властными межотраслевыми полномочиями, занимающиеся межотраслевой координацией, контролем и иными межотраслевыми функциями. Они построены на основе единоначалия. Их руководители в состав правительства не входят. В государственных комитетах и комитетах РФ образуются комитеты, которые, в отличие от коллегий министерств, сами издают правовые акты.

3. Есть еще  одна группа центральных федеральных  органов: комитеты, комиссии, центры  и другие органы при Правительстве  РФ. Они образуются, реорганизуются, упраздняются на основании постановления правительства, которое назначает их руководителей. В качестве примера можно назвать Государственную инспекцию по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию при Правительстве РФ.