Внутренний контроль

2.2. Основные направления повышения  эффективности оценки качества внутреннего контроля банков

Предварительные условия формирования системы внутреннего  контроля в российских условиях определялись отсутствием опыта управления крупными организациями в условиях рыночной экономики, в том числе опыта  построения систем внутреннего контроля, соответствующих новым видам операций, и стратегического планирования. Для кредитных организаций негативным дополнительным фактором выступало то, что в большинстве случаев Совет директоров не является профессиональным и не способен затребовать и интерпретировать соответствующую информацию. Это является следствием того, что акционерами банков, как правило, являются нефинансовые организации. Зачастую банк рассматривается ими не как самостоятельный финансовый центр, а как элемент финансирования собственных проектов. В основе многочисленных банковских банкротств лежит как финансовая, так и управленческая неадекватность владельцев банка как следствие недостатка опыта работы в банковской сфере.

На  начальном периоде построения двухуровневой банковской системы надзорные органы уделяли недостаточно внимания уровню внутреннего контроля в кредитных организациях, как на стадии лицензирования, так и в ходе пруденциального надзора. Вместе с тем, начиная с 2002 г. в условиях значительного отзыва лицензий кредитных организаций, выявилось, что менеджмент банка в значительном числе случаев не был в состоянии адекватно оценивать состояние кредитной организации. Таким образом, слабый внутренний контроль не только приводил кредитные организации к состоянию банкротства, но и не позволял провести эффективные мероприятия по санации.

Вторым  фактором, обусловившим появление нормативных  документов Банка России по вопросам внутреннего контроля в 2006 г., стало  требование федерального законодательства об отдельном лицензировании деятельности на рынке ценных бумаг в качестве профессионального участника. Одним из условий для получения лицензии является наличие системы внутреннего контроля. Необходимо отметить, что кредитные организации в РФ подвергаются двум методически различающимся видам контроля: банковский надзор и регулирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Различие состоит в том, что банковский надзор делает акцент на ограничении рисков операций кредитных организаций, а регулирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг строится на контроле за соблюдением процедур проведения операций. Несмотря на существенное различие в методах, в обоих случаях построение внутреннего контроля важно. При этом нет необходимости в создании отдельных подразделений по внутреннему контролю, поскольку при контроле за рисками за профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг инструментарий внутреннего контроля является единым.

Недостатки, которые осложняют создавшуюся  ситуацию во время текущего кризиса, можно классифицировать по трем направлениям: организационные, методические,  контрольные.

Организационные ошибки во многом связаны с особенностями состояния банковской системы на момент введения, из которых необходимо выделить наличие систем внутреннего контроля в банках, причем в отдельных случаях весьма эффективных. В особенности это справедливо для кредитных организаций, взаимодействовавших с международными аудиторскими компаниями и по линии партнерства в рамках международных программ: разные размеры кредитных организаций, в отдельных из них объективно не требуется выделение СВК; объективные проблемы стратегического планирования банковского бизнеса[9].

Результатом стало формальное отношение к  созданию СВК. Однако основной ошибкой, на наш взгляд, в построении системы  внутреннего контроля со стороны  Банка России является существенная методическая ошибка. Основной акцент делается не на создании самой системы внутреннего контроля, а на формировании соответствующей службы. Система внутреннего контроля в крупной организации вполне обоснованно должна включать специально выделенных сотрудников, которые, имея широкие полномочия и возможность независимой и объективной оценки, проводят анализ функционирования внутреннего контроля, выявляют слабые места и добиваются их устранения, В такой системе руководитель, ответственный за состояние внутреннего контроля, - это сотрудник, назначенный для оценки его устойчивости и эффективности.

Вывод, который напрашивается из вышеизложенного  в преломлении к СВК, можно  сформулировать следующим образом: СВК -это не операционное, а методологическое подразделение. Таким образом, ошибка нормативной базы СВК: возложение на нее большого объема операционных функций. Исполнение таких функций настолько объемно (а СВК строится как небольшое подразделение высокопрофессиональных работников), что фактически оно парализует его методологическую, аналитическую и деятельность по принятию мер.

Методической ошибкой представляется попытка сделать из СВК в современных российских условиях орган внешнего надзора (например, сбор и передача надзорным органам информации по манипулированию ценами на рынке ценных бумаг или по легализации (отмыванию) денежных средств или иного имущества, полученных незаконным путем). Не снижая значимости борьбы с указанными негативными явлениями, такие методы борьбы с ними не только не дают ожидаемого эффекта, но и снижают эффективность деятельности СВК по другим направлениям путем внесения в нее конфликта интересов. В операционных регламентах, разработка и мониторинг которых является ключевой функцией СВК, должны быть заложены процедуры, позволяющие точно и своевременно информировать менеджеров банка соответствующего уровня о сомнительных в рассматриваемом контексте операциях. В должностных инструкциях менеджеров должен быть изложен порядок их действий при получении такого вида информации. Контроль за исполнением сотрудниками и менеджерами банка своих должностных обязанностей является задачей внутреннего аудита или иного ревизионного органа.

Вместе  с тем, если банком с согласия высших менеджеров банка или его владельцев (соответствующая информация от системы  внутреннего контроля была до них  доведена) проводятся общественно неприемлемые операции, то задача государственного надзора, включая и правоохранительные органы, подавлять такие процессы. Ожидание, что такая информация поступит к ним сама собой, как следствие задач, возложенных на СВК, - в российских условиях не более, чем опасная иллюзия. Следствием этого становится недостаточная активность государственных органов в создании системы мер, препятствующих осуществлению подобных видов деятельности.

Важным  представляется отказ от жесткой  регламентации организационной  структуры. Надзор должен давать оценку адекватности организационной структуры сформированной в банке системе внутреннего контроля. Необходимо также отказаться от установления в нормативной базе Банка России операционных функций служб внутреннего контроля. Вместе с тем, учитывая всю важность вышеназванных мероприятий, наиболее слабым звеном в формировании внутреннего контроля в кредитных организациях, как элемента системы надзора, на сегодняшний момент является построение контрольного процесса со стороны надзорных органов. Как показывает практика, решение любой надзорной задачи невозможно без наличия эффективного контрольного механизма. Сегодня контроль со стороны надзорных органов носит сугубо формальный характер. В режиме дистанционного надзора осуществляется контроль за формальными признаками служб внутреннего контроля в банках, т. е. проверяется наличие документов, регламентирующих деятельность служб внутреннего контроля (положения о службе внутреннего контроля, отражение в уставе банка и т. п.) и наличие кадров.[10]

Такой контроль фактически приводит к ситуации, когда банки создают некоторые  модификации системы внутреннего  контроля как элемента их управленческой деятельности, но вместе с тем имитация выполнения норм, заложенных Банком России, отнюдь не гарантирует, что на такую систему может опираться Банк России в ходе построения надзорного процесса.

Новая эффективная система контроля должна складываться из оценки состояния внутреннего контроля и применения, адекватных мер воздействия.

Внутренний  контроль банка должен охватывать все  стороны его деятельности. На практике внутренний контроль в коммерческом банке начинается с Наблюдательного  Совета, Правления, Кредитного комитета. Помимо этого в банках формируются управления (отделы, службы) по внутреннему контролю, непосредственно подчиненные руководству. В небольших банках, ощущающих серьезные проблемы с кадрами для такой деятельности, функции внутреннего контроля выполняют службы внутреннего аудита.

Для того, чтобы сформулировать построение контрольного механизма системы  внутреннего контроля, необходимо обратиться к вопросу действующей организации  инспекционной работы в Банке  России. Инспектирование проводит плановые и внеплановые проверки. Плановые проверки строятся на комплексной основе; внеплановые преследуют более узкие пели, в частности, для российской банковской системы к крупным мероприятиям такого типа можно отнести участие инспекционных подразделений в решении задач по переходу на новый план счетов, по подготовке к проблеме - 2007 и т.п. Также внеплановые проверки входят в систему мер реагирования надзорного органа на факты, поступающие от внешних источников (правоохранительные органы, клиенты банка, пресса и т. п.). Не умаляя значимости данных задач, необходимо отметить, что активное вовлечение специалистов инспектирования для их решения (они, как правило, не являются специалистами по данным вопросам, что служит основным фактором, негативно влияющим на итоговый результат) приводит к снижению качества комплексных проверок. Негативным дополнительным фактором выступает слабая методологическая поддержка комплексных проверок.

В ходе плановой проверки кредитной организации  должны выполняться следующие функции: проверка обоснованности выводов надзора об уровне рисков; оценка состояния внутреннего контроля; проверка эффективности консолидированного надзора. Эти функции могут выполняться в рамках комплексных проверок. Для эффективной ее организации необходимо разработать единые планы по проведению комплексной проверки. Они должны дополняться методиками проведения проверок, в частности, состояния системы внутреннего контроля. В основу такой методики должны быть заложены действия, позволяющие достичь конечного результата - оценки адекватности системы внутреннего контроля в кредитной организации масштабам и характеру их деятельности. Здесь важно именно оценка на основе инспектирования, поскольку подход в ходе инспектирования к формальным признакам, проистекающим из нормативной базы Банка России приведет к контролю именно за операционной деятельностью служб внутреннего контроля, что, как аргументировалось выше, не является их приоритетной задачей.

Получая в дополнение информацию из отчетности кредитной организации и внешних  источников (годовой отчет об организации внутреннего контроля и заключение аудиторской фирмы) надзорный орган вполне способен дать с приемлемой степенью приближения оценку адекватности внутреннего контроля. В случае убежденности надзорного органа в необходимости корректировки, используемой банком системы внутреннего контроля, необходимо применять меры воздействия предупредительного и принудительного характера.

Дополнительно должен проводиться анализ аудиторских  заключений и сравнения их оценок с оценками инспекционных проверок Банка России. В случае их значительного расхождения должны быть затребованы объяснения аудиторских фирм. Такая мера стимулирует аудиторские фирмы давать более достоверную информацию о состоянии внутреннего контроля в кредитных организациях.[11]

Представляется  целесообразным также остановиться еще на одном вопросе: не приведет ли система надзора, опирающаяся  на внутренний контроль, к неоправданному удорожанию системы надзора для банковской системы в целом?

Целью контроля за созданием банковских систем внутреннего контроля в российских кредитных организациях со стороны  органов регулирования является повышение эффективности существующей схемы надзора за кредитными организациями при разумном изменении издержек, связанных с его осуществлением. Создание системы внутреннего контроля является единственной формой контроля, позволяющей добиться сплошной проверки операций банка. Иные формы контроля - дистанционный надзор, инспектирование, аудит - позволяют осуществлять лишь их выборочную проверку. При этом система внутреннего контроля не заменяет названные формы, а органично их дополняет. При наличии уверенности со стороны органов регулирования в работоспособности системы внутреннего контроля и аудита дистанционный надзор и инспектирование смещают акцент в своей деятельности на суть операции, ее влияние на финансовый результат и риски деятельности банка, а не на ее оформление и учет.

Оценить общий эффект от изменений, связанных  с использованием системы внутреннего контроля, достаточно затруднительно, но можно дать некоторые оценки. Для банка наибольшие текущие затраты данного вида проистекают из большого объема отчетности, представляемой ими в орган регулирования в ходе надзора. Введение надзора за состоянием внутреннего контроля со стороны Банка России объективно не потребует какого-либо значительного увеличения таких издержек. Поскольку кредитная организация уже несет расходы на содержание системы внутреннего контроля как элемента своей управленческой деятельности, то при взвешенном подходе Банка России к необходимому набору дополнительных требований затраты со стороны кредитных организаций тоже будут относительно невелики. Со стороны Банка России представляется, что можно добиться определенного снижения издержек, прежде всего за счет рационализации деятельности инспектирования путем снятия с контроля повседневных операций банков (их можно будет проверять в значительной степени выборочно или по специальным запросам).[12] Таким образом, в целом финансовый эффект использования систем внутреннего контроля в целях надзора может быть оценен как близкий к нейтральному.