Государственный бюджет как инструмент поддержания макроэкономической стабильности

Согласно статье 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

Структура государственного бюджета в каждой стране имеет свои особенности. Они обусловлены не только национальными традициями, организацией образования и здравоохранения, но и главным образом характером административной системы, структурными особенностями экономики, развитием оборонных отраслей и др.

Расходная часть бюджета характеризует направление и цели бюджетных ассигнований для развития и регулирования экономических процессов. Они всегда носят целевой и, как правило, безвозвратный характер. Безвозвратное предоставление государственных средств из бюджета на целевое развитие называется бюджетным финансированием. Этот режим расходования финансовых ресурсов отличается от банковского кредитования, которое, как правило, предполагает возвратный характер кредита. Бюджетные расходы. Значительное место среди них приходится на социальные статья: образование, здравоохранение, социальные пособия. Они призваны смягчить социальную дифференциацию, обеспечить доступность к получению квалификации, достойное медицинское обслуживание, гарантированное пенсионное обеспечение. Эти расходы способствуют развитию человеческого капитала, квалификации работника, укрепление его здоровья. Государство выступает катализатором развития научно-технических процессов, инновационных технологий, повышения конкурентоспособности национальной продукции на внешних рынках. Важное место в бюджете занимают расходы на вооружение, материальное обеспечение внешнеполитических связей и содержание аппарата управления.

Определенное место в расходных статьях бюджета приходится на обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга, оборону, закупку вооружений и военное строительство. Размеры этих расходов существенно воздействуют на масштабы спроса и величину инвестиций, а также на отраслевую и региональную структуру экономики, оказывают прямое воздействие на национальную конкурентоспособность продукции на мировых рынках. Расходы бюджета на кредитование экспорта, страхование экспортных кредитов и иностранного инвестирования, ввозимого и вывозимого капитала стимулируют экспорт на долгосрочную перспективу, оптимизируют сальдо платежного баланса страны, открывают возможность освоения новых зарубежных рынков, способствует повышению авторитета и укреплению национальной валюты. Часть расходов государство использует для обеспечения поставок на внутренний рынок зарубежных товаров. Доходы государственного бюджета на 85% формируются за счет налоговых поступлений, прибыли казенной промышленности, поступлений от приватизаций собственности и т.д. Общая сумма доходов в идеале должна покрывать запрограммированные расходные статьи бюджета. В случае если расходы превышают доходную часть в общей структуре, образуется бюджетный дефицит. Образовавшийся остаток доходов правительства может использовать на не предусмотренные программой или планом расходы, осуществлять долгосрочные выплаты по государственному долгу или перенести этот остаток в бюджет следующего периода (года).

Но это не единственный путь покрытия бюджетного дефицита. В сложных экономических ситуациях, в которых может оказаться государство, правительство прибегает к эмиссии денег для покрытия бюджетного дефицита.

Таблица 1

Поступления основных налогов и таможенных пошлин  в федеральный бюджет

Структура  фактических  поступлений  налогов  и  таможенных  пошлин  в федеральный  бюджет  в  2011  году  полностью  совпала  с  предусмотренной  в  законе  о бюджете  (с  поправками  от  ноября  2011  года). Общий  объем  доходов,  поступивших  в 2011 году в федеральный бюджет,  на 2,2% превысил  общую сумму доходов, ожидаемую в последних поправках.

Бюджетная политика играет определяющую роль в формировании условий  жизни граждан и развитии страны. Через бюджетную систему проходят средства, эквивалентные более трети ВВП, она обеспечивает финансирование всех направлений деятельности государства: поддержание безопасности страны и общественного порядка, бесплатное образование и здравоохранение, создание условий для развития экономики, предоставление пенсий по старости и инвалидности, снижение бедности и сглаживание межрегиональных различий. 

Бюджетный дефицит по установившимся международным стандартам не должен превышать 5% ВВП. Покрывается он внутренними и внешними государственными займами в виде продаж государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (фонда страхования или фонда страхования по безработице, пенсионного фонда).

Основа для решения  перечисленных проблем — высокие  темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, увеличение доходов граждан и расширение финансовых возможностей государства. Это требует, прежде всего, поддержания макроэкономической стабильности, которая играет решающую роль в формировании инвестиционной привлекательности страны.

Ключевой задачей федерального бюджета на 2012-2014 годы станет решение  проблемы дефицита федерального бюджета  и сведение его к нулю. Структура  федерального бюджета на 2012-2014 годы будет качественно изменена, поскольку экономическая политика 2011 года будет осуществляться без проведения антикризисной программы. Для решения проблемы дефицита, в рамках новой структуры бюджета необходимо более чётко расставить приоритеты, сосредоточиться на ключевых проектах социального, экономического, научно-технического развития России, обеспечить неукоснительное выполнение госпрограмм.

Новацией федерального бюджета на 2012-2014 годы является его  формирование на основе 42 долгосрочных госпрограмм. По ним предполагается расписать 97 процентов всех расходов бюджета. Первый опыт условного распределения бюджета по госпрограммам был сделан уже в рамках федерального бюджета на 2011-2013 годы. Представление бюджета в разрезе государственных программ - это четкое увязывание финансовых ресурсов и целей, которые должны быть достигнуты.  По данным Минфина, дефицит федерального бюджета в 2010 году составил 4,1 процента ВВП. Следующий трехлетний бюджет, несмотря на окончательный выход экономики из рецессии, будет едва ли не более сложным, чем "кризисные". Базовые параметры бюджета определятся лишь к июню 2011 года, а в 2012 году консолидированному бюджету придется, очевидно, решать и проблемы предвыборных решений 2011 года — накануне премьер-министр намекнул на возможность внепланового роста не только социальных, но и трудовых пенсий.

Вчера совещанием по госпрограммам  премьер-министр формально открыл бюджетный процесс на 2012-2014 годы. Изменений в стандартных для  последних лет сроках, объявленных  Владимиром Путиным как базовых  для процесса, нет: первые финансовые расчеты по бюджету на 2012 год (2013-2014 годы будут обсчитываться лишь частично, как и два прошлых года) появятся к середине лета, в июне 2011 года, рабочий вариант бюджета появится в августе, к 1 октября 2011 года он будет внесен в Госдуму. Само по себе совещание по госпрограммам — де-факто "добюджетная" работа: Белому дому, заявил господин Путин, предстоит в течение двух ближайших месяцев, к апрелю 2011 года, утвердить все 42 госпрограммы, которые и станут формальными воплощениями "Основных направлений деятельности правительства" в бюджетной конструкции.

Впрочем, принятие бюджета 2012-2014 годов может оказаться политически  сложнейшим для принятия за последнее  десятилетие. В первую очередь существует объективная проблема с разработкой  самих госпрограмм: еще в феврале 2011 года Минэкономики констатировало отставание их разработки от планов и допускало, что в 2012 году полного перевода бюджета на "программный" принцип может не случиться. Главная проблема — с объемом финансирования госпрограмм: напомним, пока единственная утвержденная госпрограмма является, по сути, исключением из общего числа, это госпрограмма вооружений на 2011-2020 годы, и даже из нее видно, что она "выбивается" из ранее сделанных бюджетных проектировок (см. "Ъ" от 5 марта).

Минфину, главному лоббисту ограничений госрасходов как минимум в 2011-2015 годах, предстоит решать крайне тяжелую политическую задачу. С одной стороны, пока прогнозы предрекают или отсутствие дефицита федерального бюджета в 2011 году, или его минимальные значения — по неофициальным прогнозам, бюджет "балансируется" без дефицита при среднегодовой цене нефти ориентировочно $100-105 за баррель. Допдоходы бюджета, очевидно, будут, и это дает ведомствам возможность требовать роста госрасходов на 2012 год.

На 2011 год внеплановый рост госрасходов также вряд ли будет остановлен. Накануне, 9 марта, Владимир Путин уже объявил о программе индексации пенсий в 2011 году. Формально премьер-министр имел в виду чрезвычайно некрупные расходы бюджета — изменение системы индексации социальных пенсий (пенсии лицам, не имеющим трудового стажа, инвалидам с детства и т. д.). Такие пенсии в РФ получают, по данным Пенсионного фонда, 3,15 млн человек, средняя пенсия составляла на конец 2010 года 4754 руб.— немногим выше прожиточного минимума для этой категории населения (4502 руб.). Согласно закону, социальные пенсии индексируются два раза в году — в апреле (на индекс инфляции прошлого года) и июне (на разницу индекса и изменения прожиточного минимума). Уже внесенный в Госдуму законопроект единороссов предлагает повышать их раз в году — Минздрав уже подсчитал, что пенсии для самых неимущих вырастут с 1 апреля не на 8,8%, а на 10,27%.

Очевидно, что расходы  на эти цели составят не более 100 млн руб. (в обосновании законопроекта предполагается, что это не будет стоить вообще ничего) — изменения явно нужны, чтобы не раздражать 3 млн самых неимущих избирателей прибавками пенсий в 10-50 руб. Однако Владимир Путин неоднократно упоминал в своей речи и трудовые пенсии — из чего можно сделать вывод, что вопрос о внеплановых индексациях трудовых пенсий в 2011 году также не снят с повестки дня.

Если это решение  будет принято, это неизбежно  ухудшит ситуацию с Пенсионным фондом. Эксперты в повышение пенсий в 2011 году верят — так, в очередном  прогнозе Института народнохозяйственного прогнозирования РАН прямо указано: "Резкое улучшение внешнеторговой конъюнктуры неизбежно приведет к росту доходов государства и бизнеса. В этих условиях, а также в связи с приближением выборов социальные расходы могут быть существенно повышены".

Экономическая сущность бюджета находит свое выражение  в его функциях. Государственному бюджету, как и всей системе финансов, присущи две функции – распределительная (перераспределительная) и контрольная.

С помощью распределительной функции бюджета происходит распределение средств на производственную и непроизводственную сферы, межтерриториальное и межотраслевое распределение финансовых ресурсов, формируются фонды специального целевого назначения, происходят концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей.

Межотраслевое и территориальное  распределение национального дохода осуществляется в соответствии с  потребностями экономического и  социального развития регионов и отраслей. Непроизводственная сфера не участвует в создании национального дохода, но является активным его потребителем. Из бюджета работникам этих отраслей выделяются средства на заработную плату, техническое оснащение и содержание учреждений непроизводственной сферы (здравоохранение, просвещение и др.).

Через расходы и налоги государственный  бюджет выступает важным инструментом распределения (регулирования) и стимулирования экономики и инвестиций, повышения  эффективности производства. Через  бюджет оказывается государственная поддержка отдельным отраслям хозяйства – авиастроению, космическим программам, атомной промышленности, энергомашиностроению, угольной промышленности и некоторым другим. Такая поддержка зачастую связана с реализацией высокоэффективных и быстро окупаемых проектов. Для регулирования экономики используются налоги.

При распределении финансовых средств  через бюджет важное значение имеет  социальная направленность бюджетных  средств. В социальной политике основными  приоритетами являются поддержка наименее защищенных слое населения (пенсионеров, инвалидов, студентов, малообеспеченных семей), а также поддержка учреждений здравоохранения, образования и культуры, решение жилищной проблемы. Контрольная функция государственного бюджета осуществляется в процессе формирования доходов бюджета и финансирования отраслей народного хозяйства. В условиях становления рыночных отношений значение бюджетного контроля в процессе мобилизации ресурсов и их использования усиливается.

Функции государственного бюджета проявляются в процессе формирования доходов и расходов на основе использования бюджетного механизма, который является реальным воплощением бюджетной политики и отражает конкретную нацеленность бюджетных отношений на решение экономических и социальных задач.

Таким образом основными функциями  государственного бюджета, как основного  финансового плана государства, являются:

1. Перераспределение национального дохода ВВП, которое влияет на государственное регулирование и стимулирование экономики, финансовое обеспечение социальной политики;
2. Контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств. Через государственный бюджет перераспределение около 50% валового внутреннего продукта. Бюджет широко используется для межотраслевого и территориального перераспределения финансовых ресурсов с культуры регионов РФ. В современных условиях наиболее приоритетным выступают агропромышленный, топливно-энергетический, военно-промышленный комплексы и транспорт.

Бюджет способствует формированию рациональной структуры общественного производства, улучшению пропорций, более эффективному использованию бюджетных средств. В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное соотношение между централизованными и нецентрализованными фондами денежных средств.

Через государственный бюджет перераспределяется, как известно, не весь чистый доход, создаваемый на предприятиях различных  форм собственности сферы материального  производства. В процессе бюджетного планирования устанавливается наиболее целесообразное, оптимальное соотношение между централизованными и нецентрализованными фондами денежных средств, определяются размеры финансовых ресурсов, концентрируемых в предприятиях, и степень участия предприятий в формировании доходов бюджетной системы.

Бюджет с помощью налогов  выступает важным инструментом распределения  и вместе с тем стимулирования экономики и повышения эффективности  производства. В отношения с государственным  бюджетом вступают почти все участники  общественного производства. Объектом бюджетного перераспределения является чистый доход, однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта. Контрольная функция бюджета позволяет через формирование и использование фонда денежных средств государства «сигнализировать» о том, как поступают в доходы бюджета финансовые ресурсы (налоги и другие ресурсы) от разных субъектов хозяйствования. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений. Бюджетный контроль преследует в основном три цели: