Бюджеты муниципальных образований

В части, касающейся распределения субвенций  местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых  за счет субвенций бюджетам субъектов  Российской Федерации из федерального бюджета, указанные методики должны соответствовать требованиям нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, наделяющих органы местного самоуправления отдельными полномочиями федеральных органов государственной власти.

В случае наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления поселений законом субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут  быть наделены полномочиями органов  государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений.

Указанным законом должны быть установлены  соответствующие требованиям настоящей  статьи порядок (методика) расчета субвенций  бюджетам муниципальных районов и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов субвенций из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений на осуществление соответствующих государственных полномочий.

  Распределение субвенций местным  бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации утверждается законом о бюджете субъекта Российской Федерации по каждому муниципальному образованию и виду субвенции.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов  полномочиями по расчету и предоставлению субвенций бюджетам поселений распределение указанных субвенций между бюджетами поселений утверждается решением представительного органа муниципального городского округа о бюджете муниципального городского округа.

При этом допускается утверждение не распределенной между муниципальными образованиями субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, не превышающем 5 % общего объема соответствующей субвенции, которая может быть распределена между местными бюджетами в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на те же цели в процессе исполнения бюджета субъекта Российской Федерации без внесения изменений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

  Субвенции местным бюджетам из  бюджета субъекта Российской  Федерации, финансовое обеспечение  которых осуществляется за счет  субвенций из федерального бюджета,  расходуются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Межбюджетные  трансферты из местных бюджетов предоставляются  в форме:

- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

- иных межбюджетных трансфертов.

Таким образом, рассмотрев систему  формирования и регулирования  бюджетов муниципальных образований, далее в работе остановимся на основных этапах становления и развития системы местных бюджетов в РФ.

1.3  Становление и развитие системы  местных бюджетов

Российская Федерация  в 1991 году унаследовала бюджетную систему, считавшуюся федеративной, а по сути бюджетная система носила характер централизованной, в которой региональные и местные власти не имели бюджетной самостоятельности. Региональные и муниципальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, обеспечивая их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением для покрытия дефицита централизованных дотаций. Такая система способна к существованию только в условиях вертикального административного подчинения региональных и местных органов управления и централизованного планирования [37, с. 40 ].

В связи с отсутствием  на региональном и местном уровнях  стимулов эффективного использования  бюджетных средств, не обеспечивалась общая сбалансированность всей системы  и эффективное предоставление бюджетных услуг. Так, складывающийся профицит бюджета, либо на региональном, либо на местном уровнях, как правило, перераспределялся органом власти высшего уровня на покрытие соответствующих дефицитных бюджетов и ответственность за покрытие бюджетного дефицита фактически перекладывались на вышестоящие органы.

С созданием основ  налоговой системы России в 1991 году в части межбюджетных отношений сохранился принцип "регулирующих налогов" с расщеплением поступлений по основным налогам между бюджетами разных уровней. В тот период произошло разделение только денег, но была упущена возможность перехода к разделению полномочий. Каждая область согласовывала с федеральным Министерством финансов определенный уровень расходов, и в области оставалась только та часть поступлений, которая была достаточной для финансирования этих расходов. При такой системе федеральный бюджет зависел от передачи средств "снизу" и проявилась уязвимость Российской Федерации перед проявлениями "финансового суверенитета" входящих в нее территорий. Перераспределение доходов "снизу вверх", а также система договоренностей при определении уровней расходов для субъектов Российской Федерации — все это говорит о сохранении старой схемы бюджетных отношений.

Если основными источниками доходов областных и местных органов власти в 1989 г. были: подоходный налог с физических лиц (25% общих поступлений), налог на прибыль (22%), налог с оборота (20%) и налог с продаж (5%), то в 1992 году основную массу доходов на уровне областных и местных бюджетов составили подоходный налог с физических лиц (40,9% общих доходов) и подоходный налог с предприятий (27,5%), а также поступления за счет налога на добавленную стоимость (16,2%), введенного с 1 января 1992 года и заменившего налог с оборота и 5-процентный налог с продаж [36, с. 55].

Что касается основной части  расходов местных и областных  бюджетов, то в 1989 году на образование (29%), здравоохранение (24%) и жилищное строительство (17%) приходилось 70% всех расходов местного уровня. Незначительная часть расходов была направлена на поддержание сферы обслуживания местного значения, торговли, сети общественного питания, местного транспорта, дорог и окружающей среды.

С распадом Советского Союза, а также предприятий союзного значения, на местные и региональные бюджеты легла ответственность за содержание объектов социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, ранее находившихся в ведении союзных предприятий. Процесс приватизации предприятий требовал освобождения их от выполнения непроизводственных функций, которые также отошли к государству и составляли в середине 1992 года 100 млрд. рублей, что по расчетам консультантов Всемирного банка равно 40% расходов местных бюджетов в 1 квартале 1992 года.

Так, в 1992 году только за счет местных бюджетов финансировалось почти 100% расходов на общее среднее образование, 85% — здравоохранение, 60% содержание детских садов, 60% содержание жилья и 80% — коммунальных услуг, включая расходы на капитальные вложения, финансирование которых местные власти до 1992 года не осуществляли. Положение с бюджетом у местных властей оказалось не надежным, так как соответствие сумм закрепленных расходов и доходов не было гарантированно: поступления от налогов снижались, а расходы возрастали [38, с. 26].

Такие действия привели к проведению первой системной реформы межбюджетных отношений в конце 1993-1994 годов, в соответствии с которой были установлены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты регионов, расширены налоговые полномочия субъектов Федерации (в частности введен региональный налог на прибыль), создан Фонд финансовой поддержки регионов, средства которого (трансферты) распределялись на основе формулы.

При этом по-прежнему система  межбюджетных отношений в России не имела прочной законодательной базы, а распределение бюджетных средств между уровнями бюджетной системы и регионами определялось рамками ежегодных законов о федеральном бюджете. Что же касается федеральных социальных законов и программ, то они, как правило, исполнялись выборочно в зависимости от возможностей региональных и местных властей. В такой ситуации регионы, включая органы местного самоуправления, смогли проводить независимую налоговую и бюджетную политику.

Противоречие между  децентрализацией бюджетных ресурсов и низким уровнем ответственности на местах за их использование было главной проблемой.

С 1998 года система бюджетного устройства России в целом стала  более симметричной и прозрачной, чем была в середине 90-х годов.

Правительством Российской Федерации в 1998 году была разработана и, после согласования в рамках трехсторонней Рабочей группы (с участием представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации), одобрена первая в сфере межбюджетных отношений среднесрочная программа реформ — Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах.

Однако и по сей  день, региональные и местные бюджеты  воспринимаются в качестве территориальных подразделений единого общегосударственного бюджета. Между тем, хотя реально средствами распоряжаются региональные и местные власти, продолжают раздаваться претензии в адрес федерального Правительства по невыполнению территориальными бюджетами обязательств — от выплаты зарплаты до подготовки к зиме. Такие претензии оправданы сложившейся практикой регулирования доходов и расходов территориальных бюджетов федеральным Правительством при ежегодном утверждении федеральных законов о бюджете на очередной год.

В последнее время  отрабатываются и внедряются различные  концепции развития государственных финансов. Хотя не существует апробированных рецептов идеальной бюджетной системы, тем не менее, Россия должна выбирать в различных системах те элементы, которые могут дать наилучший результат. Вместе с тем межбюджетные отношения должны обеспечивать устойчивый экономический рост в стране и отвечать следующим критериям [36, с. 65]:

- конкретное разграничение полномочий между всеми уровнями государственной власти;

- наличие таких полномочий у федерального центра, которые способны обеспечить единство экономического и правового пространства, а также осуществлять поддержание мобильности факторов производства;

- наличие на достаточном уровне автономии региональной власти в пределах территории и полномочий для проведения финансово-экономической политики;

- наличие бюджетных ограничений у региональных и местных властей;

- стабильность вышеперечисленных условий.

По оценке Организации  экономического сотрудничества и развития российская система межбюджетных отношений не отвечает ни одному их этих критериев.

Важнейшее значение для  развития теории и совершенствования  практики бюджетного процесса в любой стране, а в России тем более, имеет обоснование принципов построения и функционирования бюджетной системы.

Основа принципов построения бюджетной системы заложена в Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в действие с 1 января 2000 года. С его введением были закреплены основы межбюджетных отношений.

Правовому положению  субъектов бюджетных правоотношений и порядку регулирования межбюджетных отношений, посвящены статьи 7-9, 129-150, 151-168 и другие Бюджетного кодекса Российской Федерации. Они регламентируют следующие принципы: единство бюджетной системы, разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, самостоятельность бюджетов, полнота отражения доходов и расходов государственных внебюджетных фондов, сбалансированность бюджета, эффективность и экономность использования бюджетных средств, общее (совокупное) покрытие расходов бюджета, гласность и достоверность бюджета, адресное и целевое направление бюджетных средств.

Причем, принцип «самостоятельности бюджетов» может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в соответствующий бюджет. К сожалению, содержание Бюджетного кодекса и нормы действующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют о невыполнимости этих условий.

В то же время принятой в 2001 году Программой развития бюджетного федерализма в России до 2005 года, в которой утверждена бюджетная  политика в области бюджета и бюджетного процесса на ближайшую перспективу, в сфере управления бюджетными расходами действия всех уровней власти предполагается направить [38, с. 27]:

- на формирование и применение критериев расходования бюджетных средств, проведение регулярных обследований и аудита бюджетных расходов;

- на паспортизацию и стандартизацию государственных и муниципальных услуг, внедрение формализованных методик оценки их полной стоимости с учетом финансирования за счет средств бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- на обеспечение оптимального уровня самостоятельности бюджетных учреждений и создание стимулов для эффективного использования бюджетных и внебюджетных средств;

-на проведение реструктуризации бюджетных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий и стимулирование доступа на рынок государственных и муниципальных услуг иных юридических лиц;

- на сокращение бюджетных дотаций, предоставляемых отраслям экономики, в т. ч. жилищно-коммунальном хозяйстве;