Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов

Основные направления  бюджетной и налоговой политики на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов

 

Бюджетная и налоговая политика в 2010-2012 годах в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации будет направлена на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и создание  предпосылок для устойчивого социально-экономического развития  страны в посткризисный  период, обеспечивая исполнения социальных обязательств государства, формирование надежной и сбалансированной пенсионной системы, поддержку реального сектора экономики и финансовой системы, создания стимулов для внедрения и развития современных технологий, повышения эффективности экономики и производительности труда.

 

1. Основные параметры социально-экономического развития Российской Федерации в 2010-2012 годах

 

Мировой экономический  кризис, сопровождавшийся сильным падением мировых цен на энергоносители, серьезно ударил по российской экономике и  выявил целый комплекс нерешенных проблем, острота которых в прежние  годы сглаживалась благоприятной экономической конъюнктурой. Бюджетная система России остается уязвимой с точки зрения фискальных рисков, в связи с чем необходимо проводить более жесткую бюджетную политику и основывать бюджетное планирование на умеренно оптимистических оценках перспектив экономики.

В настоящее время  прогноз основных показателей социально-экономического развития на 2010-2012 годы значительно ухудшился по сравнению с тем, что прогнозировалось в середине 2008 года. Столь серьезные изменения в оценках социально-экономического развития объясняются в том числе и тем, что предыдущий прогноз оказался сверх оптимистичным. Между тем, именно на этом прогнозе основывался Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (табл. 1.1).

Таблица 1.1.

Сравнение основных параметров прогноза социально-экономического развития, используемых для расчета  доходов федерального бюджета

 

	2009			2010			2011
	ФЗ о бюджете № 204-ФЗ	Оценка	Изменение %	ФЗ о бюджете № 204-ФЗ	Прогноз	Измене-ние  %	ФЗ о бюджете № 204-ФЗ	Прогноз	Измене-ние %
ВВП, млрд. руб.	51475	38997	-24,2%	59146	43187	-27%	67610	48072	-28,9%
Накопленный рост ВВП в % к 2008 году	106,7%	91,5%	-15,2%	113,7%	93%	-20,7%	120,8%	95,8%	-25%
Накопленный ИПЦ в % к декабрю 2008 г.	108,5	112,0	3,5%	116,0	123,2	7,2%	124,0	133,1	9,1%
Курс доллара  среднегодовой	24,7	32,7	32,4%	26,0	33,9	30,4%	27,3	34,8	27,5%
Цены
Цены на нефть Urals (мировые), долл. / баррель	95	57	-40%	90	58	-35,6%	88	59	-33%
Цены на газ, долл. / тыс. куб. м	421	242,8	-42,3%	363	252,7	-30,4%	358	254,4	-28,9%
Экспорт углеводородов
Нефть сырая, млн.т	255,0	246,0	-3,5%	261,0	245,8	-5,8%	262,0	245,8	-6,2%
Газ природный, млрд.м3	213,5	161,9	-24,2%	222,7	190,3	-14,5%	227,0	193,8	-14,6%
Нефтепродукты, млн.т	115,4	122,2	5,9%	117,6	121,3	-3,1%	117,8	120,6	-2,4%
Добыча  углеводородов
Нефть, млн.т	503	473	-6%	514	474	-7,8%	518	474	-8,5%
Газ природный  млрд.м3	700	580	-17,1%	715	623	-12,9%	725	634	-12,6%
Внешняя торговля
Экспорт, млрд. $	507	285	-43,8%	502	306,6	-38,9%	509	316,5	-37,8%
Импорт, млрд. $	370	190,3	-48,6%	434	199,6	-54%	490	214,7	-56,2%
Другие  показатели в млрд. руб.
Фонд заработной платы, млрд. рублей	12888	10746	-16,6%	15200	11735	-22,8%	17708	13027	-26,4%
Прибыль по всем видам деятельности	12105	5290	-56,3%	13550	5850	-36,8%	15155	6565	-56,7%
Амортизация для  целей налогообложения	1630	1856	13,9%	1815	2023	11,5%	2021	2260	11,8%

 

В сложившихся условиях Федеральным законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ было отменено действие закона о бюджете на плановый период 2010-2011 годов, а параметры бюджета на 2009 существенно скорректированы. В результате в номинальном выражении законодательно установленный объем доходов федерального бюджета в 2009 году был сокращен по сравнению с изначально запланированным на 38,6%, а расходы федерального бюджета - выросли на 7,4% или с 9,03 трлн. рублей до 9,69 трлн. рублей, в том числе в целях поддержки отраслей экономики, рынков труда, незащищенных категорий граждан в рамках антикризисных мероприятий.

Исходя из текущей  оценки 2009 года, оценка поступления доходов по сравнению с Федеральным законом от 28 апреля 2009 года № 76-ФЗ не изменилась, а расходы увеличились на 2,5 % (до 9,9 трлн.руб.).

Несмотря на значительное ухудшение макроэкономической ситуации в целом и, как следствие, резкое сокращение доходов бюджетной системы, объем расходов в следующем году по сравнению с 2009 годом практически не меняется, а по сравнению с изначально запланированным Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ на 2010 год уменьшается всего на 433 млрд. рублей. В соответствии с обновленными бюджетными проектировками расходы в 2010 году предусмотрены в объеме 9,887 трлн. рублей, в 2011 году – 9,390 трлн. рублей, в 2012 году – 9,681 трлн. рублей против 9,931 трлн. рублей в 2009 году. При этом существенно меняется структура расходов бюджета. Растет объем трансфертов из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда, а также процентные платежи по государственному долгу.

Резкое сокращение запланированных доходов бюджета в ближайшие годы во многом объясняется падением мировых цен на энергоносители. В 2010-2011 годы мировые цены на нефть и газ будут на 33-36% (или на 29-32 долларов США) ниже, чем прогнозировалось.

Новый прогноз значительно отличается от прежнего по темпам роста ВВП. Если в середине прошлого года ожидалось, что ВВП в 2011 году по сравнению с 2008 годом вырастет более чем на 20%, то согласно текущим оценкам в 2011 году физические объемы ВВП окажутся ниже уровня 2008 года на 4,2%, а номинальный объем ВВП будет на 24-29% ниже первоначальных показателей бюджетных проектировок на 2009-2011 годы.

             Согласно текущему прогнозу, после глубокого падения ВВП в 2009 году, будет наблюдаться постепенный выход из рецессии.

Это отразится и на динамике внешней торговли: в 2010 году по сравнению с 2009 годом экспорт в долларовом выражении увеличится на 7,6% , импорт – на 4,9%.

Сокращение доходов федерального бюджета ожидается не только из-за ухудшения макроэкономических условий развития экономики, но и в результате реализации мер налогового стимулирования, принятых в целях преодоления последствий кризиса. Так, на 4 п.п. была снижена ставка налога на прибыль (за счет поступлений в федеральный бюджет), еще 0,5 п.п. федеральной ставки было передано в региональные бюджеты. В результате  ставка налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет снизилась с 6,5% до 2%. Эта мера стоит федеральному бюджету около 1% ВВП в условиях 2009 года.

Развитие экономики  в 2010-2012 годах будет определяться тремя основными факторами:

- темпами выхода мировой экономики из кризиса и динамикой цен на главные сырьевые ресурсы;

- развитием частных инвестиций;

- эффективностью мер государственной антикризисной политики.

Согласно текущему прогнозу социально-экономического развития в  период 2010-2012 годов на фоне стабилизации мировой экономики и благодаря реализуемым Правительством Российской Федерации антикризисным мерам в России восстановится положительная динамика экономического роста. В 2010 году прирост ВВП составит 1,6%, после чего он будет постепенно повышаться: до 3,0% - в 2011 году  и 4,3% - в 2012 году.

Прогноз добычи нефти  учитывает то, что с течением времени  уровень добычи на выработанных месторождениях будет снижаться, а возможности добычи на новых месторождениях будут ограничены. В целом, к 2011-2012 годам добыча нефти стабилизируется на уровне 474 млн. т. в год.

Экспорт нефти будет  постепенно снижаться, при этом внутреннее потребление нефти с ростом российской экономики будет наращиваться.

Объем добычи газа, после  резкого падения из-за низкого  внутреннего и внешнего спроса в 2009 году, в последующие годы начнет восстанавливаться.

Прирост инвестиций в  основной капитал  в 2010 году составит порядка 1,0% и будет происходить главным образом за счет капитальных вложений в естественные монополии, а также в отрасли с высокой долей государственного финансирования – транспорт, образование, здравоохранение, ЖКХ и жилищное строительство. В 2011-2012 годах предполагается оживление инвестиционной активности во всех сегментах экономики благодаря стабилизации банковской системы и росту кредитования. Прирост инвестиций в 2011-2012 годах составит 7,2% и 10,4% соответственно.

Доходы населения в  реальном выражении в 2010 году увеличатся на 0,4% по сравнению с уровнем 2009 года. В последующие годы реальные доходы будут умеренно расти с темпом 3-4% в год. Средняя номинальная заработная плата согласно прогнозу будет увеличиваться на  10-11%  в год.

Целевые параметры инфляции на 2010 год определены на уровне 9-10%, на 2011 год – 7-8%, на 2012 год - 5-7%.

Расчеты бюджетных проектировок на 2010-2012 годы основываются на прогнозе среднегодовой цены на нефть сорта «Urals» в 2010 году на уровне 58 долларов США за баррель, в 2011 году – 59 долларов США за баррель, в 2012 году - 60 долларов США за баррель (рис. 1.1).

Рисунок 1.1.

 

Докризисный аномально  высокий рост цен на нефть в середине 2008 года ожидаемо сменился их резким падением: нисходящий тренд прослеживался в целом до весны 2009 года.

Быстрый подъем цен на нефть с конца весны до середины лета 2009 года стал следствием возвращения чрезмерно оптимистических ожиданий. Однако рост цен не подкреплен фундаментальными факторами, что не позволяет рассчитывать на длительное повышение стоимости нефти на мировых рынках.

На текущее повышение стоимости нефти оказывают влияние следующие факторы:

1) высокая ликвидность в мировой экономике. В США на 1 июня текущего года прирост денежной базы составил в годовом выражении 98,7% (за аналогичный период прошлого года – 2,1%);

2) спекуляции и отсутствие альтернативных направлений инвестирования в условиях затоваривания глобальных рынков (в настоящее время цена на нефть в значительной степени определяется за пределами нефтяного рынка в зависимости от масштабов притока или оттока спекулятивного финансового капитала на рынок «бумажной» нефти);

3) существенное снижение добычи нефти странами ОПЕК, с июля 2008 года по март 2009 года составившее 4,44 млн. баррелей в день (или на 13,65%).

По мнению многих экспертов, наблюдавшийся в последние месяцы резкий подъем цен на нефть не имеет  под собой устойчивой базы. Начиная  с  2008 года наблюдается тенденция превышения предложения нефти над спросом при устойчивом тренде снижения спроса. Такая ситуация прогнозируется и на перспективу.

Международное энергетическое агентство (МЭА) практически ежемесячно сокращает прогнозы мирового спроса на нефть в 2009 году по мере ухудшения  оценок падения глобального ВВП. В июле МЭА снизило прогноз спроса на нефть в перспективе пяти лет, ожидая, что спрос восстановится до уровня 2008 года не раньше, чем в 2012 году при оптимистическом сценарии.

Согласно консервативному  прогнозу ОПЕК, мировой спрос на нефть восстановится до уровня 2008 года не ранее 2013 года. Оптимистический сценарий ОПЕК предполагает восстановление мирового спроса на нефть к 2011 г.

Между тем, промышленные запасы нефти в странах ОЭСР продолжают расти. Предложение нефти на мировых рынках увеличивается и благодаря росту добычи странами ОПЕК, который наблюдается четвертый месяц.

Недавняя активизация в развитых странах политических решений в области повышения энергоэффективности, по всей вероятности, приведет к дополнительному уменьшению спроса на нефть и сокращению зависимости от нее.

В то же время «нефтяные» страны готовы к достаточно низким ценам: цена нефти, необходимая для балансирования бюджетов 2009 года таких стран как Саудовская Аравия, Кувейт, ОАЭ, Ливия, Алжир и Катар,  составляет не более 50 долларов США за баррель.

Таким образом, фундаментальные факторы свидетельствуют о возможном сохранении в среднесрочной перспективе умеренных цен на рынке нефти при отсутствии массированного спекулятивного воздействия извне.

В 2009 году странами в целях снижения спекулятивной составляющей в цене на нефть осуществляется разработка соответствующих мер. Так, в ходе последнего саммита лидеров «большой восьмерки» было предложено ввести запрет спекулятивной торговли нефтью и установить ценовой коридор для «черного золота».

Комиссия по торговым операциям на товарных рынках США изучает влияние, которое оказывают спекулятивные операции на рынке нефти, а также способы возможного ограничения этого влияния и увеличения прозрачности рынка.  Результатом работы Комиссии может стать повышение залоговых требований и (или) существенное ограничение максимально разрешенного объема позиций, подобно тому, как сделано на зерновом рынке.

Принятие таких мер  будет способствовать приближению  текущих цен на нефть к ее действительной стоимости, обусловленной фундаментальными факторами. Тем самым в долгосрочной перспективе можно ожидать умеренного роста цен на нефть, а в среднесрочной перспективе их корректировки до «неспекулятивного» уровня.

 

2. Основные  цели бюджетной и налоговой  политики в 2010-2012 годах.

 

Бюджетная и налоговая политика на 2010-2012 годы будет направлена, с одной стороны, на создание условий для выхода экономики из кризиса и решение важнейших социальных задач, а с другой - на восстановление макроэкономической и бюджетной стабильности.

Основными целями бюджетной и налоговой политики в 2010-2012 годах являются:

1) использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса;

2) обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической и бюджетной устойчивости, что потребует адаптации бюджетных расходов к  более низкому уровню доходов;

3) повышение эффективности расходов бюджета и обеспечение высокого качества государственных услуг и эффективного использования бюджетных средств;

4)  повышение эффективности налоговой системы;

5)  создание пенсионной системы, обеспечивающей достойный уровень жизни пенсионерам;

6)  разработка и реализация совместно с Банком России мер по поддержанию стабильности банковской системы.

1) Использование бюджета в качестве одного из важнейших инструментов стимулирования экономики в период выхода из кризиса.

В 2008 году рост мирового ВВП составил 3,4% в сравнении с 5,2% годом ранее. По последним прогнозам  международных организаций, в 2009 году падение мировой экономики может  составить до 3% на фоне значительного сокращения международной торговли.