Планирование расходов бюджетов на ЖКХ

Таблица 4

Средства Федерального фонда компенсаций на 2005-2008 гг.

	2005 г.	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Федеральный фонд компенсаций всего (тыс.руб.)	35 756 545	74 228 493	153 130 234	163 739 903
Субвенции бюджетам субъектов  Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (тыс.руб.)	29 170 783	58 925 079	81 712 621	89 638 351,7

 

Правительство РФ постановлением от 12 декабря 2007 г. № 861 утвердило методику распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

На 2009 и 2010 гг. были предусмотрены субвенции бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в размере 97 430 762,9 тыс. и 108 529 284,9 тыс. руб. соответственно.

Можно сделать вывод  о положительном влиянии данного  механизма на состояние территориальных  бюджетов, финансовое состояние предприятий  ЖКХ, а главное — на обеспечение  населения соответствующими услугами.

В целях обеспечения  малообеспеченным слоям населения гарантий получения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг начиная с 2002 г. был внедрен механизм частичного возмещения данных затрат из федерального бюджета бюджетам регионов через созданный в составе федерального бюджета Фонд софинансирования социальных расходов.

Механизм софинансирования социальных расходов стимулировал развитие темпов реформы ЖКХ. Однако в 2007 г. в  соответствии с новыми положениями  Бюджетного кодекса РФ данный механизм претерпел ряд изменений. Согласно ст. 132 БК РФ Федеральный фонд софинансирования расходов образует совокупность межбюджетных трансфертов (субсидий), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. На основании статьи 132 БК РФ Правительство России утвердило Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Одними из ключевых задач  реформы ЖКХ, начавшейся в России более десяти лет назад, являются снижение доли государственной (муниципальной) собственности в отрасли и привлечение частных инвестиций. За период проведения реформы действительно можно наблюдать приток частного капитала, разгосударствление большинства предприятий и организаций ЖКХ. В то же время, учитывая, что российская экономика развивается сейчас в условиях рецессии, инвестиционная активность собственников частного капитала падает.

Принимая во внимание, что инвестиции в ЖКХ имеют  социальную значимость, поскольку направлены на обеспечение безаварийного функционирования коммунальных систем и создание благоприятных условий проживания граждан, а также необходимость ограничения частных структур в манипулировании ценами (тарифами) на услуги ЖКХ, не следует принижать роль государственных капиталовложений в эту отрасль.

Одним из условий выхода из кризиса являются масштабные капитальные  вложения. Это было отмечено еще  в 1920-х гг. русским экономистом  Н.Д. Кондратьевым, который писал: «...Материальной основой больших циклов является изнашивание, смена и расширение основных материальных благ, требующих длительного времени и огромных затрат для своего производства... Повышательная волна большого цикла связана с обновлением и расширением основных капитальных благ, с радикальными изменениями и перегруппировкой основных производительных сил общества. Но этот процесс предполагает огромные затраты капитала» [10, с. 46].

На сегодняшний день одним из направлений государственных  капитальных вложений является финансирование строительства объектов адресных инвестиционных программ (АИП), формируемых в федеральном и региональных бюджетах. Ресурсы АИП направляются на реализацию национальных проектов в образовании, здравоохранении, жилищном строительстве, на развитие АПК, инженерной и производственной инфраструктур, поддержку новых технологий.

При формировании АИП  появляется проблема распределения  ресурсов между отраслями. Нередко  это распределение обусловлено  политическими приоритетами администрации. Вероятно, в практике распорядителей бюджетных средств, структурных подразделений отраслевых ведомств, ответственных за представление предложений по включению объектов строительства в АИП, возникала ситуация, когда "с позволения" органа, формирующего Программу, предложения можно было представить в неограниченном объеме. По факту формирования АИП выяснялось, что по одним отраслям предложения учтены максимально, а по другим учтена едва ли десятая доля от предлагаемых объемов. Подобный результат может указывать на злоупотребление политическими полномочиями или необоснованное их применение органами, ответственными за формирование АИП (сводных показателей по административно-территориальным единицам), и в итоге влечет возникновение конфликтов между ведомствами, ухудшение социально-экономического развития региона [9, с. 63].

Таким образом, главной проблемой формирования АИП является механизм распределения ресурсов по отраслям, зависящий в большей степени от политических решений, чем от экономической целесообразности.

Политические решения, безусловно, имеют вес, если их принятию предшествует тщательный экономический анализ. В одном из федеральных нормативно-правовых актов закреплено, что отбор проектов капитального строительства, реконструкции, технического перевооружения необходимо осуществлять с учетом:

1) приоритетов и целей социально-экономического развития;

2) оценки эффективности  использования бюджетных средств,  направляемых на капитальные  вложения;

3) поручений Президента  РФ и Правительства РФ;

4) оценки влияния создаваемых  объектов строительства на комплексное развитие территорий.

Этих принципов следует  придерживаться при планировании бюджетных  инвестиций на всех уровнях исполнительной власти.

 

 

 

 

3. Перспективы совершенствования методики планирования расходов бюджетов на ЖКХ

 

В Бюджетном кодексе  РФ устанавливается формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

К бюджетным ассигнованиям  согласно ст. 69 БК РФ относятся, в частности, ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

Бюджетное финансирование в области ЖКХ может быть направлено на покрытие убытков организации ЖКХ, на возмещение расходов по предоставлению льгот и субсидий населению, на капитальный ремонт жилищного фонда, а также на другие цели.

Функциональная классификация  расходов бюджетов Российской Федерации  является группировкой расходов бюджетов всех уровней, отражающей направление финансов на выполнение основных функций государства.

Первым уровнем указанной  классификации являются разделы, состоящие  из подразделов, конкретизирующих направление  финансов на осуществление деятельности государства в определенной области  и образующих второй ее уровень. Ведомственная классификация расходов федерального бюджета является группировкой расходов, отражающей распределение бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов - по целевым статьям и видам расходов.

Классификация расходов бюджетов Российской Федерации подразделяется на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.

Согласно функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют следующие показатели (см. Таблицу 5).

Таблица 5

Классификация расходов бюджетов Российской Федерации

Код	Наименование разделов и подразделом
0500	Жилищно-коммунальное хозяйство, градостроительство
0501	Жилищное строительство
0502	Жилищное хозяйство
0503	Коммунальное хозяйство
0504	Архитектура и градостроительство
0505	Прочие структуры коммунального  хозяйства

 

Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была разработана  и утверждена Концепция реформы  жилищно-коммунального хозяйства (с  последующими изменениями и дополнениями) как одно из важнейших направлений долгосрочной экономической политики государства.

В июне 1993 года постановлением Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 была одобрена государственная целевая  программа «Жилище». Основными направлениями этой программы являлись: создание правовой базы для осуществления жилищной реформы; разработка и внедрение нового порядка финансирования, предусматривающего переход к нормативному выделению финансовых ресурсов для ЖКХ. При этом органам исполнительной власти субъектов РФ впервые рекомендовалось разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь ФЦП «Жилище».

Данное постановление  фактически утратило силу в связи  с изданием постановления Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675, которым утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. В состав ФЦП «Жилище» входит ряд подпрограмм. Мероприятия по финансированию строительства, реконструкции или модернизации объектов, предусмотренные подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», входившей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. на первом этапе ее реализации (2002-2005 гг.), осуществлялось на втором этапе (2006-2010 гг.) за счет средств, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (далее - Подпрограмма). Основная цель Подпрограммы -- создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие стандартам качества, обеспечивающим комфортные условия проживания. Необходимое условие предоставления средств федерального бюджета по Подпрограмме - финансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны участвующих в подпрограмме субъектов РФ, муниципальных образований и частных инвесторов.

При предоставлении средств  федерального бюджета для софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры особое внимание уделяется  привлечению средств частных  инвесторов для реализации указанных проектов. С этой целью планируется разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах государственно-частного партнерства. Порядок отбора субъектов РФ и проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, предоставления и расходования средств федерального бюджета на реализацию этих проектов в рамках Подпрограммы устанавливается Правительством РФ.

На реализацию Подпрограммы в 2006-2010 гг. за счет всех источников были предусмотрены средства в объеме 96,452 млрд руб. Из них средства федерального бюджета составлли 27,5 млрд руб., в том числе в 2006 г. - 4,8 млрд, в 2007 г. - 6,1 млрд, в 2008 г. - 5,8 млрд, в 2009 г. - 5,8 млрд, в 2010 г. - 5 млрд.

Для определения размера межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в том числе для оказания финансовой помощи по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, Правительство РФ утвердило соответствующие федеральные стандарты.

Однако из таблицы 2 видно, что расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ в реальном выражении из года в год увеличиваются.

С принятием Жилищного  кодекса РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах  регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с 1 января 2009 г. вступила в силу новая редакция закона), ряда других нормативно-правовых актов Правительства РФ часть причин, приводящих к дестабилизации работы предприятий отрасли, была устранена. Однако по-прежнему остаются неурегулированными вопросы погашения кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками (включая другие предприятия ЖКХ и предприятия ТЭК) и бюджетами всех уровней. Такое положение сложилось в результате бюджетного недофинансирования, несбалансированной тарифной политики и неэффективной деятельности самих предприятий.

В феврале 2010 г. Правительством РФ была разработана Концепция федеральной  целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010 - 2020 годы» [3]. В соответствии с данной Концепцией, основное финансирование проектов в коммунальном комплексе будет связано с реализацией инвестиционных программ, разработанных на основе программ комплексного развития, концессионных соглашений и анализа данных, поступающих в единые муниципальные базы информационных ресурсов. Главной задачей в этой сфере является привлечение в коммунальное хозяйство недорогих долгосрочных заемных ресурсов. Реализация этой задачи должна осуществляться с привлечением широкого круга кредитных организаций, а также с использованием механизма выпуска специальных долгосрочных инфраструктурных облигаций субъектов Российской Федерации, хозяйствующих субъектов - инициаторов инвестиционных проектов. При этом институты развития могут быть использованы с целью предоставления кредитным организациям долгосрочных источников финансирования.