Управление государственным долгом

- основной долг (капитальный);

- непогашенный долг (текущий), включающий  кроме основного еще и проценты на долговые суммы.

К этому следует добавить, что государственный долг – это не только объем заимствований государственных органов, но также и долги внебюджетных фондов всех уровней государственного управления. Капитальный государственный долг включает в себя всю совокупность долговых обязательств государства на определенную дату; текущий государственный долг состоит из платежей по обязательствам, которые заемщик обязан погасить в отчетном периоде.

Также при оценке государственного долга, необходимо учитывать и федерально – региональную структуру государственного долга. Практические работники отдельно выделяют государственный долг, образовавшийся в результате бюджетной задолженности федерального правительства. Собственно этот долг и фигурирует во всех оценках ситуации с государственными заимствованиями. Однако более правильно следует говорить о консолидированном, государственном долге, включающем также и задолженность субъектов Российской Федерации, других региональных и муниципальных органов власти [30; 31].

Наибольшие проблемы связаны со структурой государственного внутреннего долга. В настоящее время, укрупненная разбивка внутреннего долга имеет следующий вид:

а) рыночные долговые обязательства, представленные в виде эмиссионных ценных бумаг (по классификации к ним относят: государственные краткосрочные облигации (ГКО), облигации федерального займа с переменными и постоянными купонами (ОФЗ), облигации федерального государственного займа (ОГСЗ), облигации внутреннего валютного займа); 
б) специфические нерыночные обязательства, связанные с исполнением федерального бюджета и выпущенные для финансирования образовавшихся задолженностей (например, векселя Министерства Финансов Российской Федерации, задолженность Центральному Банку Российской Федерации и другие).

К основным различиям этих двух групп государственных обязательств относится:

- первое, то, что рыночные обязательства  имеют определенную программную форму, закладываются в бюджетные проектировки на ряд лет;

- второе, они связаны с необходимостью  решения текущих оперативных бюджетных проблем.

Число видов (форм, статей) государственного долга меняется, не является один раз и навсегда заданным, стабильным, имеет устойчивую, стабильную тенденцию к увеличению (прежде всего за счет нерыночных инструментов).

Как правило, какое-либо обострение ситуации с государственным бюджетом обусловливает соответствующие сдвиги в структурном построении внутреннего государственного долга. К таким критическим ситуациям можно отнести такие сдвиги как крупные пирамиды ГКО (государственных краткосрочных обязательств). Обычно расходы государственного бюджета, связанные с обслуживанием государственного долга по ГКО фактически не учитываются в составе расходов текущего федерального бюджета. Министерство Финансов сальдирует все обороты рынка ГКО, включая поступления от новых выпусков и сумм, направляемых на погашение старых выпусков.

В Законе Российской Федерации «О государственном внутреннем долге РФ» (1993 г.) было узаконено разделение государственного долга на две основные части (в основном по валютному кредитованию) – на внешний и внутренний долг, в связи с чем, валютные заимствования и возникающие с этим обязательства относятся к внешнему долгу, а рублевые заимствования – к внутреннему долгу

Большинство отечественных экономистов справедливо утверждают, что изменение внутреннего долга в сторону увеличения не может привести к банкротству нации, так как это реальный долг самим себе. Кроме того, государство всегда имеет возможность профинансировать внутренний долг путем повышения налоговых ставок, выпуска денег, рефинансирования. Вместе с тем нельзя недооценивать негативные последствия внутреннего долга, впрочем, как и внешнего, потому что при определенных условиях он может стать серьезной проблемой для экономики страны.

Основные экономические последствия возникновения государственного долга и его влияние на развитие экономики страны будут более подробно рассмотрены в своем следующем параграфе.

2. Экономические последствия формирования государственного долга.

Традиционная финансовая парадигма (А. Смит) гласит, что государственные заимствования очень плохо влияют на экономику (на макроуровне). Ее разделяют большинство экономистов и политиков.

Парадигма Д. Рикардо гласит, что экономике “все равно”, повышает ли государство налоги или берет деньги в долг. Рассмотрим эти точки зрения по отдельности.

В соответствии с традиционной точкой зрения, осуществляемое снижение налогов, финансируемое за счет государственных займов, накопление государственного долга, стимулирует рост потребительских расходов и приводит к сокращению национальных сбережений. Рост потребления увеличивает совокупный спрос и доход в краткосрочном периоде, но в долгосрочном плане ведет к снижению объемов накопленного капитала и ограничению экономического роста.

Действительно, стандартная парадигма гласит, что государственные заимствования отвлекают сбережения от частных инвестиций и тем самым тормозят долгосрочный рост. Частные потребители – близорукие агенты (те, которые склонны потреблять больше, чем сберегать) пребывающие в плену фискальной иллюзии, поэтому они обладают большой склонностью к потреблению (С) текущего располагаемого (за вычетом налогов) дохода. Если правительство снижает налоги или увеличивает расходы, т.е. испытывает бюджетный дефицит, то частный располагаемый доход, равный сумме частного потребления и частных сбережений (или РД = С + I), растет. Поскольку текущее частное потребление есть функция текущего располагаемого дохода, частное потребление увеличивается на долю с располагаемого дохода. Однако частные сбережения увеличиваются только на долю (1 – C) располагаемого дохода (т.к. если принять располагаемый доход за 1,то частные сбережения = 1 – частное потребление, или S = 1 – C). Таким образом, национальные сбережения уменьшаются: на каждый рубль бюджетного дефицита рост частных сбережений составляет только (1 – С) рубля. В свою очередь, низкие национальные сбережения ведут к низким внутренним инвестициям и (или) сокращению международной инвестиционной позиции страны. Негативные последствия низких внутренних инвестиций для экономики очевидны, поскольку они укрепляют производственный потенциал экономики, а сокращение международной инвестиционной позиции (внешнеторговый дефицит) означает рост зависимости от иностранного капитала. Импорт капиталов представляет собой продажу государственных и частных интересов иностранцам и имеет тенденцию ограничивать национальный суверенитет и делать страну чистым импортером капиталов. Рост совокупного спроса в краткосрочном плане и сокращение капитала в долгосрочном плане – не единственные, хотя, возможно, и самые значительные последствия дефицитного финансирования с точки зрения традиционной парадигмы. Начнем с того, что долг также оказывает определенное влияние на формирование денежной политики государства. Страна с крупным государственным долгом сталкивается с высокими процентными ставками, и ее центральный банк под давлением правительства может попытаться удешевить капитал посредством экспансионистской денежной политики. Такая политика может быстро принести желаемый результат, но в долгосрочном плане реальный уровень процента останется примерно тем же, а инфляция и номинальные ставки повысятся. В этом случае, в стране, имеющей крупный государственный долг, могут возникнуть определенные трудности с финансированием дефицита государственного бюджета путем новых заимствований, что повышает вероятность наращивания доходов за счет денежной эмиссии. И, если в этом случае, под нажимом правительства Центральный Банк запускает печатный станок, то инфляция становится явлением фискальным, а не денежным. Монетизация долга служит классическим объяснением гиперинфляции. Следующий возможный эффект представляет собой невосполнимую потерю налогов, расходуемых на обслуживание государственного долга. По сравнению с этим, политика снижения налогов и сохранения бюджетного дефицита означает меньшую потерю, пока государственный долг продолжает накапливаться, и большую потерю, пока государственный долг обслуживается повышенными налогами. Когда налоги в виде процентов уходят за границу, то налицо прямой фактический вычет из богатства государства.

Существует и иная, нестандартная точка зрения на экономические последствия бюджетного дефицита, именуемая теоремой о рикардинской эквивалентности. Она носит имя Д. Рикардо, потому что великий экономист первым теоретически обосновал одинаковое влияние налогов и дефицита на экономику. Однако эту точку зрения разделяют немногие экономисты.

Согласно этой точке зрения, высказанной Д. Рикардо, снижение налогов, финансируемое за счет увеличения объемов государственных займов и накопления государственного долга, не вызывает соответствующего роста потребительских расходов и не ограничивает роста сбережений домашних хозяйств, а только в определенной мере перераспределяет налоговое бремя от настоящего поколения к будущим.

Ситуация с пониженными налогами и дефицитом эквивалентна ситуации без пониженных налогов и дефицита. Д. Риккардо представлял себе, что снижение налогов и дефицит сегодня требуют (при неизменных государственных закупках) повышения налогов в будущем. Поэтому выпуск государственных ценных бумаг под снижение налогов не ослабляет налоговое бремя, а лишь откладывает его рост. В будущем налоговое бремя возрастет из – за необходимости вернуть долг. По его мнению, если потребители достаточно прозорливы, то они заглянут в будущее и обнаружат там возросшее налоговое бремя. Поняв при этом, что их общее налоговое бремя (сниженное сегодня и возросшее в будущем) не меняется, определенная группа граждан, так называемы «предусмотрительные» граждане не сократят потребление в ответ на снижение налогов. Вместо этого они сберегут всю экономию от снижения налогов сейчас, чтобы уплатить налоги в будущем. В результате сокращения государственных сбережений (дефицита бюджета) совпадет по величине с ростом частных сбережений и национальные сбережения не изменятся. Останутся прежними и другие макроэкономические переменные.

Каждая из этих концепций имеет право на жизнь, ни одна из них не может быть полностью опровергнута и оказывает определенное влияние на формирование конкретных моделей бюджетной и налоговой политики в конкретной ситуации.

Подытоживая, хочется отметить, что наличие государственного долга оказывает как отрицательное, так и положительное влияние на экономическое развитие страны. Так, в периоды экономического спада достаточно эффективным способом смягчения кризисной экономической ситуации выступает именно государственное заимствование, которое препятствует резкому падению совокупного спроса, оказывает определенное стабилизирующее воздействие на реальный сектор экономики страны. Кроме того, государственные займы, как дополнительное поступление финансовых ресурсов и услуг в страну, могут стать экономической базой будущего экономического роста, в особенности в случае их инвестиционного характера. Так, по утверждению отечественных экономистов, внешняя задолженность позволяет стране осуществлять большие совокупные затраты, чем существующий национальный доход, и финансировать такие инвестиции, которые не обеспечиваются внутренними поступлениями. В этом случае государственные заимствования оказывают положительное влияние на макроэкономическое развитие. Отрицательное влияние государственных заимствований найдет свое отражение в наличии (возрастании) бюджетного дефицита, особенно в объемах, которые являются непомерными для развития конкретной экономики. Чрезмерные объемы бюджетного дефицита могут означать на практике недофинансирование как производственной, так и социальной сферы. Кроме того, чрезмерные объемы государственного бюджетного дефицита, как правило, связаны с определенными отрицательными макроэкономическими явлениями, такими как возрастание стоимости кредитов и ограничение их доступности, дестабилизация экономики и разбалансирование экономических пропорций. Исходя из вышеприведенного, можно констатировать, что прежде чем делать выводы относительно характера влияния государственного долга (положительного или отрицательного) на экономическое развитие, следует осуществить соответствующие расчеты и добротный анализ полученных результатов. На мой взгляд, должны быть серьезно просчитаны (проанализированы) все кратко–, средне– и долгосрочные последствия государственных заимствований на макроэкономическое развитие страны. Так, например, если заимствования имеют инвестиционный характер, то их первоначальным последствием будет увеличение нагрузки на государственный бюджет (на величину обслуживания и погашения долга). По мере же появления эффекта от освоения инвестиций нагрузка на государственный бюджет будет уменьшаться вплоть до полного исчезновения и обращения в «чистый эффект» для государственного бюджета вследствие макроэкономического роста. Следовательно, последствия государственного заимствования, как для государственного бюджета, так и для макроэкономического возрастания будут существенно различаться по годам анализируемого периода.

Поэтому при осуществлении любых государственных заимствований следует ввести в практику деятельности соответствующих властных структур осуществление обязательных просчетов последствий таких заимствований, как для государственного бюджета, так и для макроэкономического развития в целом – по годам определенного временного периода. Такие просчеты позволят проанализировать общий эффект (убытки) от осуществления заимствований и принять окончательное решение.

3. Способы управления государственным долгом.

В экономической финансовой науке сложилась собственная практика управления государственным долгом.

Согласно устоявшему подходу к проблеме управления государственным долгом, под «управлением государственным долгом» понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг [5; 6; 8].

Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет государственных бюджетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей страна может прибегнуть и к рефинансированию государственного долга. Под рефинансированием понимается погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Например, в своей практике СССР использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%–ному внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа – внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы. Процедуры рефинансирования наиболее активно нашли свое применение при погашении задолженности по внешней части государственного долга, выплате процентов. Непременным условием предоставления новых займов является хорошая репутация страны – должника, так называемая «кредитная история», в кругах международного финансового рынка, ее экономическая и политическая стабильность. Погашение займов, проводят путем проведения тиражей выигрышей, а также тиражей погашения по выигрышным и процентным займам или посредством выкупа государственных ценных бумаг у кредиторов. Выплата доходов по займам производится путем проведения тиражей выигрышей, ежегодной оплатой купонов банками или переводом суммы дохода в безналичном порядке на счета предприятий и организаций. Безналичный порядок получения дохода предусмотрен по государственному внутреннему 5% – ному займу 1990 г., размещаемому по предприятиям, а также банкам, страховым и другим финансово – кредитным учреждениям.

Выплата выигрышей, годовых процентов, сумм по погашению займов составляет основную долю расходов по управлению государственным долгом. К последним видам расходов относятся также расходы по изготовлению, пересылке и реализации ценных бумаг государства, проведению тиражей выигрышей, тиражей погашения и некоторые другие расходы.

Государство активно проявляет заботу об эффективности организации государственного кредитования.

Достаточно полное представление об эффективности государственных кредитных операций дает отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного кредита к сумме расходов, выраженное в процентах.

При анализе эффективности кредитных операций, следует, по нашему мнению, учитывать и фактор положительного воздействия государственного кредита на состояние бюджета государства и денежного обращения страны, укрепление доверия населения к финансовой деятельности государственных структур и в итоге на благоприятные тенденции в экономическом развитии общества.

На достижение эффективности государственного кредита направлен также комплекс меры в области управления государственным долгом, как конверсия, консолидация, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочка погашения и аннулирования займов.

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов.

Подобная операция была осуществлена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3% – ного выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств – с 5 до 10%.

Государство очень заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Как правило, увеличение срока действия уже выпущенных займов может быть достигнуто за счет консолидации государственного долга. Таким образом, под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное определенными сроками. Например, в СССР в 1938 г. была проведена консолидация свободно обращавшихся займов с обменом старых облигаций на новые, срок действия которых был увеличен вдвое (до 20 лет). Однако возможна и обратная операция – уменьшение срока действия государственных ценных бумаг. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

Возможно также совмещение процедур консолидации с конверсией. Опыт таких операций есть, одна из них была осуществлена, например, в 1936 г., когда облигации семи предыдущих государственных займов, размещавшихся среди населения по подписке с рассрочкой платежа, были обменены на облигации нового займа с более низкой доходностью и с увеличением вдвое (до 20 лет) срока действия ценных бумаг.