Управление государственным долгом

Рассмотрим основные факторы, которые будут определять характер и направления долговой политики Российской Федерации на ближайшие годы.

В предстоящем плановом периоде сразу несколько ключевых факторов будут определять характер, формы и масштабы государственных заимствований на внешнем и внутреннем рынке.

Первый фактор – Фактор « Макроэкономические условия реализации долговой политики»

В соответствии с предусмотренными сценариями и условиями развития отечественной и мировой экономики, а также основными установленными параметрами прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в 2013-2015 годах реализация государственной политики в области управления долгом в прогнозный период будет осуществляться в условиях среднего ускорения темпов развития российской экономики, сохранения стабильного уровня годовой инфляции, стабилизации цен на нефть около величины в 100 долл. США, определенного прогнозируемого ослабления российского рубля (Таблица 2.2.1).

Таблица 2.2.1. Основные макроэкономические показатели в 2013-2015 гг.

Источник: Министерство экономического развития Российской Федерации

Величину планируемого уровня дефицита государственного бюджета в соответствии с выбранной стратегией развития российской экономики планируется сохранить стабильной на протяжении всего периода с 2013 по 2015 годы, который будет иметь относительно низкие значения (0,8% ВВП в 2013 г. и 0,2% ВВП в 2014 г.) с предполагаемым выходом на бюджет без дефицита в 2015 году. При общей умеренной величине дефицита государственного бюджета величины значений ненефтегазового дефицита будут сохранятся на достаточно высоком, хоть и устойчиво снижающемся уровне: так его величина в 2013 году планируется на уровне - 10,1% ВВП, в 2014 году на уровне - 8,9% ВВП, в 2015 году на уровне - 8,6% ВВП.

По мнению разработчиков долговой политики Российской Федерации, в планируемом периоде главным источником, используемым для финансирования предполагаемой величины дефицита государственного бюджета останется, как и предыдущие периоды, проводимые заимствования государственных органов власти, с предполагаемым объемами валового привлечения денежных ресурсов, которые должны составить в в период 2013-2015 гг. 1,4 трлн. рублей, 1,1 трлн. рублей и 1,4 трлн. рублей соответственно (Таблица 2.2.2).

Таблица 2.2.2. Источники финансирования дефицита федерального бюджета в 2012-2015 гг., млрд. руб.

Источник: Минфин России [37]

В 2013-2015 годах государственные финансовые органы Российской Федерации планируют продолжать наполнение Резервного фонда за счет дополнительно полученных доходов от реализации нефтегазовых ресурсов страны. В соответствии с программой долговой политики предполагается, что на конец 2013 г. предполагаемая величина финансовых средств в Резервном фонде составит 4,8% к ВВП, на 2014 г. – 5,2% к ВВП и 2015 г. – 5,7% к ВВП. В тоже время, отмечают разработчики программы, предполагаемые темпы наполнения Резервного фонда, не позволят довести его объем и уровень к величине ВВП до значений, которыми он характеризовался до кризиса 2008 года.

Если возникнет такая ситуация, в которой будет отсутствовать процесс наполнения ресурсов Фонда национального благосостояния, и при условии использовании финансовых средств исключительно на цели софинансирования - процесс формирования пенсионных накоплений граждан будет возможет ежегодно в объеме не более 9 млрд. рублей, - то прогнозируемые значения финансовых ресурсов, направленных в Фонд национального благосостояния в планируемом периоде качественно не изменятся и на конец 2013 г. будут составлять 4,2% к ВВП, на 2014 г. – 3,8% к ВВП и 2015 г. – к 3,4% ВВП.

Современный рынок финансовых ресурсов и услуг Российской Федерации характеризуется достаточно глубокой интеграцией в мировой рынок финансовых ресурсов и услуг, и, соответственно, в ситуации роста кризисных тенденций в глобальной экономической системе, вряд ли останется в стороне и удержится от падения. Следовательно, возможность привлечения государственных заимствований на достаточно привлекательных условиях как для Российской Федерации в целом, так и для отечественных предприятий и учреждений, субъектов Федерации в панируемый период значительно уменьшится. Соответственно, снижение уровня ликвидности наличных на рынке финансовых ресурсов и услуг однозначно увеличит степень конкуренции за предлагаемые финансовые ресурсы на рынке и вызовет рост процентных ставок по кредиту.

Политика Центрального Банка Российской Федерации, характеризующая переходом к таргетированию показателя уровня инфляции, отход от принципов и системы достаточно жесткого регулирования валютного курса, расширение валютного коридора, способствовала уменьшению уровня инфляции до значений минимального уровня в экономике Российской Федерации (3,7% годовых в 2012 году.). Продолжения политики таргетирования в планируемый период, несомненно, создаст условия для формирования соответствующей положительной динамики уровня доходности по ценным бумагам государства, а, также окажет стимулирующее воздействие на инвестиционный спроса на эти государственные ценные бумаги.

Для минимизации возможных прогнозируемых рисков серьезного и достаточно резкого ухудшения ситуации в реальном секторе экономики и на рынке финансовых ресурсов и услуг происходят процессы  обновления существующих и создания новых инструментов государственной политики противодействия кризису, которые имеют четкую и однозначную направленность на защиту государственной бюджетной системы от резких изменения нефтегазовых мировых цен.

Одной из важнейших организационно-экономических мер по созданию системы противодействия возможным кризисным ситуациям планируется использование такой меры по введению в практику работы финансовых органов «бюджетного правила» - законодательно установленного порядка распределения доходов от реализации отечественных ресурсов нефти и газа на мировом рынке между текущим потреблением и накоплением в специальных государственных фондах.

Второй фактор - Фактор « Введение бюджетного правила»

В последние десять лет развития отечественной экономики зависимость государственного бюджета от нефтегазовых цен заметно усилилась. Так, доля доходов от реализации нефти и газа в совокупных доходах государственного бюджета выросла в два с половиной раза (с 20% в 2002 г. до 50% в 2012 г.), а ненефтегазовый государственный дефицит бюджета вырос более чем в пять раз (с 2% ВВП в 2002 г. до 10,5% в 2012 г.). А, следовательно, такая нестабильность цен на рынке нефтегазовых ресурсов формирует достаточно опасные риски для устойчивости бюджетной системы Российской Федерации.

Предложенное для введения в систему формирования государственного бюджета с начала 2013 года так называемое «бюджетное правило» для распределения доходов от реализации отечественной нефти и газа в федеральный бюджет, опирается на прогноз величины долгосрочного среднего значения мировой цены на нефть при одновременном ограничении величины дефицита бюджета, фактически отрывает зависимость бюджета от величины текущих цен на нефтегазовые ресурсы, в условиях современных экономических вызовов является закономерным и необходимым шагом в направлении еще более консервативной политики государства в области финансов в целом.

Применение принципа «бюджетного правила» - это не первая попытка создать механизмы по перераспределению доходов, которые связаны с рыночной конъюнктурой на отдельные сырьевые ресурсы. Такие попытки были и ранее, например, вместе с введением в 2004 году порядка распределения доходов от реализации отечественной нефти и газа, полученные за счет превышения фактической цены нефти, ее часть «цена отсечения», направлялась в специально созданный СтабФонд России. В 2008 году подобная практика использовалась для отчислений в Резервный фонд Российской Федерации. В него зачислялась лишь та часть нефтегазовых доходов, которые были получены сверх величин особого нефтегазового трансферта на уровне 3,7% к ВВП. Однако в ситуации резкого снижения нефтяных цен в течении 2009 года использование этой практики формирования Резервного фонда было остановлено.

Предложенный порядок использования нефтегазовых доходов, предельная величина расходов государственного бюджета будет рассчитываться исходя из полученных доходов государственного при использовании базовой цены на нефть, увеличенных не более чем на 1%. В данном случае применяемая величина базовой цены на нефть будет определяться на основе статистических данных как среднее значение за предыдущие десять. Методологически осуществления данного переход будет постепенным: так, для использования данного механизма в 2013 году будет использовано средне-статистическое значение цены за предыдущие 5 пять лет, а, начиная с 2014 года и далее для каждого последующего года этот временной период будет увеличиваться на один год до достижения десяти лет. В случае превышения фактических цен на нефть над базовой ценой, полученные дополнительно доходы от реализации отечественной нефти и газа, будут далее направляться в Резервный фонд, в противном случае будет проходить обратная процедура, то недостаток доходов от реализации отечественной нефти и газа соответственно будет покрываться за счет средств Резервного фонда.

При условии достижения Резервным фондом установленного по нормативу значения (то есть 7% к ВВП) не менее 50 процентов оставшихся доходов от реализации отечественной нефти и газа будет поступать в Фонд Нацблагосостояния, а оставшиеся 50 процентов планируется использовать на финансирование развития инфраструктуры, других проектов, которые имеют приоритет для экономики и социальной сферы России. Как нам видится, реализация государственной политики финансирования бюджетного дефицита, создания условий для обеспечения устойчивости государственного бюджета, важным элементом которой, является наличия указанного «бюджетного правила», несомненно, создаст условия для формирования привлекательного кредитного рейтинга России как кредитного партнера, восприятию потенциальными отечественными и зарубежными кредиторами образа Российской Федерации как ответственного, самостоятельного участника кредитных отношений, потенциально привлекательного заемщика, росту их доверия к российским государственным и корпоративным долговым инструментам.

Третий фактор - Фактор «Низкий уровень государственного долга»

Согласно статистическим данным величина совокупного государственного долга России на 1 октября 2012 года составила 5,8 трлн. руб., из него объем государственного внутреннего долга составил 4,5 трлн. руб., объем государственного внешнего долга составил 40,5 млрд. долл. США (что в эквиваленте составляет 1,3 трлн. руб.).

Данные по структуре государственного долга России приведены в Приложении 1.