Управление государственным долгом

В планируемый период величина совокупного государственного долга будет ежегодно увеличиваться, и достигнет на начало 2016 года уровня 11,1 трлн. руб. или 13,4 процентов к ВВП. При этом доля государственного внутреннего долга в совокупном объеме государственного долга существенно не изменится и составит по плану 75 процентов (Рисунок 2.2.2).

Такие достаточно невысокие цифры государственного долга выгодно отличают Российскую Федерацию от большинства, как развитых стран Евросоюза, так и государств только приступающих к формированию своих рыночных экономик (Рисунок 2.2.3).

Пересмотр в сторону снижения рейтингов многих развитых и развивающихся стран в последние время, в связи с существенным ухудшением их показателей долговой устойчивости, рейтинги России характеризуются определенной стабильностью принадлежности к инвестиционной категории.

Как мы видим, по данным рисунка 2.2.3, по основной группе показателей макроэкономики экономическое положение Российской Федерации значительно выше, чем у развивающихся стран, отнесенных рейтинговыми агенствами к  категории «ВВВ», а в отдельных случаях даже выше, чем у государств рейтинговой категории «А». В тоже время следует отметить, что рейтинги основных мировых кредитных агентств, которые присвоили Российской Федерации (так, рейтинг «ВВВ» со стабильным прогнозом от Fitch, рейтинг «Ваа1» со стабильным прогнозом от Moody's и рейтинг «ВВВ» со стабильным прогнозом от Standard&Poor's), показывают то, что родное отечество еще в не достаточной степени оценено на мировых рынках.

Опираясь на параметры, которые были заложены в прогнозе социально- экономического развития России на период с 2013 года по 2015 год., а также учитывая планируемые объемы государственных займов, в плановый период значения показателей долговой устойчивости России по-прежнему находиться вне зон долговой опасности (Таблица 2.2.3), в тоже время, по ряду анализируемых экономических параметров «запас прочности», которым обладает реальный сектор экономики России, все же не может рассматриваться, как «безусловный» при обеспечении плановой долговой устойчивости России.

Таблица 2.2.3. Показатели долговой устойчивости Российской Федерации (бюджетная позиция), %

Источник: Минфин России [37]

Первое, расходы на обслуживание государственного долга остаются достаточно высокими (Рисунок 2.2.4). Например, на 2013 год запланированная сумма расходов на обслуживание государственного долга России Федерации вырастет на 85,5 млрд. руб.

Второе, изучение имеющихся тенденций изменения рисков ухудшения ситуации в макроэкономической сфере, показывают, что это определенным образом отразится на и показателях долговой устойчивости. Имеющиеся проектные расчеты, выполненные в соответствии с бюджетом показали, что расчеты уровня ВВП, а также базы доходов государственного бюджета на плановый период 2013-2015 годов, определены основываясь на благоприятном сценарии, которые содержит предположение о высоком уровне цены на нефть на мировом рынке, и его ежегодном росте: 97 долл. США в 2013 году, 101 долл. США в 2014 году и 104 долл. США в 2015 году. В тоже время, опираясь на данные о фактическом нахождении цен на нефть, стоящих на уровне своих исторических максимумов, следует учитывать возможность такого сценария развития мировой экономики, при котором развитие событий может опустить фактические цены на нефть до уровня существенно ниже торго, который в настоящее заложен в прогнозе социально- экономического развития России на плановый период.

Так, возможное снижение цен на нефть на 10 долл. США ведет к появлению недополученных доходов государственного бюджета в сумме около 0,6 трлн. руб., что будет соответствовать росту дефицита государственного бюджета на 0,9 процента к ВВП в 2013 году и, соответственно, на 0,8 процента в 2014-2015 годах. Если случится такой сценарии развития цен на нефть, то соответственно показатели, характеризующие состояние долговой устойчивости России очень значительно снижаются.

Третье, следует предусмотреть также и возможность реализации такого сценария экономического развития, при котором в предстоящем периоде Российская Федерация может потерять один из главных факторов своей финансовой стабильности, так называемой «подушки безопасности», роль которой играет в настоящее время Резервный фонд.

По оценкам отечественных экономистов, величина финансовых ресурсов, ожидаемая в Резервный фонд на 1 января 2014 года должна составить 3,2 трлн. руб., при том условии, что цены на нефть в 2012 году не опустятся ниже уровня в 97 долл. США за баррель, а пополнение в Резервный фонд в 2013 году должно составить не менее 373,4 млрд. руб. Но, если по какой-то причине, макроэкономическая ситуация в 2013 году будет развивать по негативному сценарию, то в этом случае, не будут достигнуты не только планируемые объемы финансовых ресурсов Резервного фонда, но также и придется направить на выполнение в 2013 году обязательств по расходу финансовых средств как чистые поступления от источников различных займов, так и большую сумму финансовых средств из закромов Резервного фонда, возможно до ситуации его исчезновения. Такое исчезновение существующей «подушки безопасности» очень серьезно увеличит степень уязвимости федерального бюджета, возможно, приведет к росту стоимости государственных займов и, соответственно, к неизбежному росту уровня расходов на обслуживание государственного долга.

Результаты проведенного стресс-тестирования государственных долговых показателей Российской Федерациии, показали, что в ситуации установления и сохранения в планируемый период фактических цен на нефть на уровнях на 40 долл. США ниже прогнозируемых, в 2015 году показатель «государственный долг процентах к ВВП» превысит показатель в 20 процентов, что реально вернет страну в экономическую ситуацию 2004 года.

Четвертое, в соответствии с проведенными расчетами, в ситуации развития наиболее негативного сценария, при котором цена на нефть снизится до 60 долл. США за баррель и будет оставаться на данном уровне в течение года, дефицит государственного бюджета России перешагнет границу в 5,5 процентов к объему ВВП. Для этого потребуются определенные действия по поиску дополнительных источников финансирования дефицита государственного бюджета. В качестве таких источников возможно рассмотрение 1) средств Фонда национального благосостояния, 2) финансовые средства от проведения приватизации, 3) увеличение налоговых поступлений. Использование этих источников имеет свои ограничения, 1) так нерациональное использование финансовых средств Фонда национального благосостояния создаст проблему с поддержанием «подушки безопасности» постоянно дефицитного бюджета ПФ России, 2) доходы, получаемые от проведения приватизации во многом имеют конъюнктурный, а то и спекулятивный характер, 3) увеличение налоговой нагрузки на реальный сектор экономики может оказаться нежелательным, так как может спровоцировать негативные социальные последствия.

В этой ситуации, то есть в ситуации негативного сценария развития мировой экономики, одним из источников покрытия дефицита государственного бюджета станут государственные заимствования. Учитывая, что в настоящее время размеры государственных займов и так находятся достаточно высоком уровне, необходимо думать о том, что происходит накоплении значительных бюджетных рисков, связанных со значительным ухудшением для России, как заемщика, предлагаемых финансовых условий заимствований на финансовых рынках, резким ростом долговой нагрузки на государственный бюджет страны, и, при самом неблагоприятном сценарии развития событий, о ситуации в которой будет невозможно или достаточно проблематично приобрести заемные ресурсы в нужных объемах и на финансово-привлекательных условиях.

А это все значит, что такой фактор государственных займов как «низкий текущий уровень государственного долга» требует постоянного и неусыпного экономического мониторинга. В настоящее время, еще возможно вести политику наращивания государственных заимствований, не особо опасаясь кардинального ухудшения состояния долговой устойчивости России. И при реализации ситуации в макроэкономике по сценариям, которые достаточно близко находятся к утвержденному прогнозу социально-экономического развития страны, в плановый период показатели долговой устойчивости России видимо сохраняться на относительно безопасных уровнях. И, соответственно при организации планирования объемов государственных займов существующий уровень долговой нагрузки на государственный бюджет остается в пределах показателей, которые позволят должным образом осуществить обслуживание федерального долга, сохранятся необходимые экономические условия и предпосылки для поддержания должных кредитных рейтингов для получения необходимых инвестиций.

В тоже время, следует более ответственно учитывать значительную зависимость экономики страны и состояния государственного бюджета от изменений и колебаний цен, спроса и предложения на основных глобальных рынках нефтегазового сырья, поддержание уровня умеренной долговой нагрузки государственного бюджета.

Решение этих стратегических задач станет залогом для сохранения важнейшего конкурентного преимущества России в мировой экономике.

Четвертый фактор - Фактор «Состояние внутреннего рынка капитала»

Внутренний рынок финансовых ресурсов и услуг в среднесрочной перспективе видимо сохранит возложенную на него с 2009 года роль основного источника финансирования дефицита федерального бюджета.

Так, за последние пять лет (с 2007 года по 2012 год) объём внутреннего рынка государственных ценных бумаг практически вырос в три раза, увеличившись с 1,1 трлн. руб. в 2007 году до 3,1 трлн. руб. на октябрь месяц 2012 года.

Объем заемных средств, привлеченных на рынке государственных облигаций в 2011 году, оказался почти равным совокупному объему привлечения за 2009-2010 годы. В соответствии с плановыми расчетами величина совокупного ежегодного привлечения финансовых средств на внутреннем рынке финансовых ресурсов и услу в ближайшие три года будет снижаться, и в 2015 г. составит 1,1 трлн. рублей (Рисунок 2.2.5).

В настоящее время рынок государственных долговых обязательств характеризуется как ключевой сегмент финансового рынка Российской Федерации и составляет 43 процента всего российского рынка долговых эмиссионных инструментов (Рисунок 2.2.6).За период с 2010 года по 2012 год рынок государственного долга рос быстрее чем рынок корпоративных обязательств, и быстрее, чем рынок муниципального и регионального долга. В 2012 году рынок государственных долговых обязательств вырос на 6,3 процента (с начала 2010 г. - на 96,7 процента), рынок корпоративных обязательств увеличился на 10,6 процентов (с начала 2010 г. - на 48,8 процентов), а объем рынка регионального и муниципального долга сократился на 6,0 процентов (с начала 2010 г. его объем уменьшился на 5,3 процентов %).

Увеличился в обращении объем государственных облигаций крупных выпусков с индикативными сроками до погашения (3, 5, 7, 10 и 15 лет), что способствовало росту в 2012 году оборотов ежедневных торгов облигаций федерального займа и, как следствие, это привело к увеличению показателей ликвидности обращающихся государственных ценных бумаг. В результате кривая доходностей облигаций федерального займа стала выполнять функцию полноценного ориентира для процесса ценообразования по корпоративным и муниципальным долговым инструментам.

Для достижения целевых ориентиров по дюрации портфеля облигаций федерального займа (величина дюрации пять лет) в 2012 году было осуществлено размещение государственных облигаций преимущественно со сроками до погашения 5-15 лет. Таким образом, средний показатель «дюрации» размещенных ценных бумаг составил 5,6 года, а это позволило за 8 месяцев 2012 года увеличить общую дюрацию портфеля облигаций федерального займа до 3,8 года (с 3,6 лет на начало 2012 года). Однако, следует отметить, что в текущей структуре обращающегося портфеля облигаций федерального займа доля долгосрочных бумаг остается еще недостаточно высокой.

Для решения проблемы страхования существующих процентных рисков, которые связанны с процессом инвестирования в государственные долговые обязательства, и повышения качества ценообразования на рынке облигаций федерального займа, с 2011 года на ММВБ потенциальным инвесторам регулярно предлагаются фьючерсы на корзины облигаций федерального займа со сроками погашения два, четыре и шесть лет. Объем торгов данными фьючерсами в первой половине 2012 года составил 106,4 млрд. рублей (около 15 процентов вторичного оборота облигаций федерального займа), увеличившись по сравнению с первой половиной 2011 года более чем в пять раз. Среднедневной оборот фьючерсов на корзины облигаций федерального займа в 2012 году увеличился более чем в 2 раза, и составил 590 млн. рублей против 250 млн. рублей в 2011 года.

Среди активных участников рынка облигаций федерального займа пока крайне мала доля консервативных институциональных инвесторов, которые вкладывают финансовые средства на достаточно длительные сроки, являются на финансовых мировых рынках основными держателями государственных ценных бумаг. На современном этапе развития рынка облигаций федерального займа к числу таких российских инвесторов относят Внешэкономбанк, Пенсионный фонд Российской Федерации.

Активов, которые находятся под управлением Внешэкономбанка составляю около 1,4 трлн. рублей, из них на облигаций федерального займа приходится 410,0 млрд. рублей (около 13 процентов рынка облигаций федерального займа; в портфеле Пенсионного фонда на долю облигаций федерального займа приходится менее 4,0 млрд. рублей. Банк России сформировал свой портфель облигаций федерального займа до 2008 года и за прошедший период сохраняет его объем на постоянном уровне.

При осуществлении вложений в облигации федерального займа, отечественные банки работают, как правило, в собственных целях управления краткосрочной ликвидностью и реализации своих краткосрочных стратегий инвестирования. НПФ, которые в настоящее время обладают большими финансовыми средствами в своем управлении (эта величина составляет более 1 трлн. руб.), инвестиций на рынке облигации федерального займа практически не ведут. Также на этом рынке нет и вряд ли предвидится приток денежных средств, которые принадлежат ведущим экспортерам нефтегазовых ресурсов и других сырьевых товаров. Таким образом, увеличение базы потенциальных отечественных инвесторов за счет российских предпринимателей в ближайшей перспективе очень маловероятно.