Актуальные проблемы законодательного процесса Российской Федерации

Таким образом, законодательный процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим факте ром правовой системы общества.

 

 

 

 

 

                               

                            Стадии законодательного процесса        

 

 

Законодательный процесс состоит из следующих  основных стадий:

 

1) законодательная  инициатива;

 

2) предварительное рассмотрение  законопроекта;

 

3) рассмотрение законопроекта  и принятие закона Государственной Думой;

 

4) рассмотрение и одобрение  закона Советом Федерации;

 

5) подписание и обнародование  закона Президентом РФ.

 

1. Внесение законопроекта  — законодательная инициатива.

Конституция и законы выделяют круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой.

Правом законодательной  инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Для внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ, о международных договорах РФ и федеральном бюджете РФ Конституцией предусмотрен иной круг субъектов права законодательной инициативы. Заметим, что по сравнению с предыдущей Конституцией перечень субъектов сокращен. Из него исключены: Генеральный прокурор, общественные организации общероссийского масштаба. Вместе с тем по сравнению с зарубежными правовыми системами5 этот круг продолжает оставаться довольно широким. Перечисленные государственные органы, должностные лица, члены представительных органов именуются субъектами права законодательной инициативы. Определенные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ; это — законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

 

Законодательная инициатива — это конституционная возможность  вносить в Государственную Думу проекты федеральных законов, конституционных  и просто законов, а также проекты  законов о внесении изменений  и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими силу.

Законопроекты вносятся в  Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Порядок внесения законопроекта  в развитие положения ст. 104 Конституции  РФ довольно детально урегулирован Регламентом Государственной Думы.

Так, ст. 104 Регламента предусматривает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: проектов федеральных конституционных законов  и федеральных законов; законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР; поправок к законопроектам. Здесь имеются в виду субъекты права законодательной инициативы по внесению проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также поправок к законопроектам.

Для внесения проектов законов  РФ о поправке к Конституции предусмотрен несколько иной круг субъектов права законодательной инициативы. В этой части Регламент Государственной Думы неудачно структурирован, т. к. в его ст. 103 приведен перечень субъектов права законодательной инициативы применительно к ст. 104 Конституции РФ и не предусматривает субъектов по внесению законопроектов о поправке к Конституции РФ, которые перечислены в ст. 134 Конституции РФ. Поэтому из ст. 104 Регламента необходимо исключить указание о том, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов, в т. ч. и о поправках к Конституции, поскольку процедура внесения законопроектов о поправках к Конституции РФ регламентируется гл. 16 Регламента Государственной Думы. Следует отметить, что ст. 95 предыдущего Регламента Государственной Думы предусматривала возможность внесения, так называемых, законодательных предложений. Решение об отказе от такого вида законодательной инициативы вполне обоснованно, поскольку при столь широком круге субъектов Государственная Дума была бы “завалена” различного рода инициативами.

Статьей 105 Регламента нижней палаты предусмотрено, что при внесении законопроекта в Государственную  Думу субъекты права законодательной  инициативы должны представить: пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень законов Российской Федерации и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и Российской Федерации, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). А законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

 

 При внесении законопроектов субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено его решение с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту. Законопроекты, внесенные без заключения Правительства Российской Федерации, могут направляться Советом Государственной Думы вместе с финансово-экономическим обоснованием в Правительство РФ, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

Подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. В Регламенте определен момент, с которого законопроект считается внесенным. Это имеет значение, если, например, поступают альтернативные законопроекты, либо в других случаях. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. Если внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента, Совет Государственной Думы имеет право принять решение о возвращении его инициатору для выполнения необходимых требований. После устранения недостатков законопроект вновь вносится в Государственную Думу (ст. 108 Регламента Государственной Думы). В научной литературе некоторыми исследователями российского парламентаризма высказываются суждения о необходимости принятия федерального закона о реализации права законодательной инициативы. Представляется, что необходимости в издании такого закона нет. Вопросы законодательной процедуры в части внесения законопроектов должны регулироваться Регламентом Государственной Думы. Поэтому нижняя палата сама устанавливает соответствующие правила на основе норм федеральной Конституции. Что касается регулирования права законодательной инициативы государственных органов, то эта процедура должна предусматриваться в правовых актах, регламентирующих их статус.

Отметим наиболее существенные, на наш взгляд, проблемы, связанные с внесением законопроектов в Государственную Думу.

Некоторыми  учеными обоснованно отмечается, что число субъектов законодательной  инициативы слишком велико, и это  негативно сказывается на качестве принимаемых законов, усложняет саму процедуру их принятия. При этом предлагаются различные варианты решения проблемы. Между тем нельзя согласиться с довольно радикальным предложением о лишении парламентариев права законодательной инициативы вообще с сосредоточением законотворчества в специально образуемом для этого Федеральным Собранием органе — Государственном законодательном комитете. Законы должны быть не только грамотно подготовлены (и это, безусловно, одно из наиважнейших требований), но также и отражать волю избирателей, народа, в чем, собственно, и проявляется их социальный характер.

 

2. Предварительное  рассмотрение законопроекта. Порядок  прохождения законопроекта в  Государственной Думе урегулирован  Разделом 3-м Регламента этой палаты. В нем предусмотрено, что рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях. Перед рассмотрением законопроекта в первом чтении он рассылается вместе с сопутствующими материалами в Совет Федерации, Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, в Правительство РФ и инициатору не позднее трех дней до заседания палаты.

            Отличительной чертой первого  чтения является то, что законопроект  рассматривается концептуально,  с позиции соответствия основных  его положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Слушание начинается с доклада законопроекта субъектом  права законодательной инициативы, внесшего его в Государственную  Думу. Представитель ответственного комитета участвует в качестве содокладчика. Предусмотрена процедура ответов  на вопросы депутатов, выступлений представителей депутатских объединений, представителей Президента РФ, Правительства РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении. В обязательном порядке заслушивается заключение Правительства РФ при рассмотрении тех законопроектов, в которых предусматриваются расходы за счет средств федерального бюджета.

 

Предусмотрена также возможность принятия законопроекта, исключая процедуру второго и  третьего чтений, но это допустимо  лишь в тех случаях, когда по законопроекту  у депутатов не возникло замечаний и при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Таким образом, уже в стадии первого чтения Государственная Дума может принять закон. Отметим, что такой вариант исключается при принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете.

 

По результатам  рассмотрения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может  также отклонить его либо принять  в первом чтении. В последнем случае постановление Государственной  Думы вместе с законопроектом направляется субъектам права законодательной инициативы с тем, чтобы предоставить возможность вносить поправки, а в Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ — лишь по вопросам их ведения. В законодательные (представительные) органы субъектов Федерации постановление и законопроект направляются лишь в случае принятия решения по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Суть второго  чтения состоит в том, что после  принятия концепции законопроекта  с учетом его значения и актуальности, рассматриваются уточняющие и конкретизирующие его поправки. Второму чтению также предшествует работа с ним в ответственном комитете. При этом по Регламенту Государственной Думы этот комитет подготавливает три таблицы поправок:

-таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию;

-таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению;

-таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решение.

Кроме того, ответственным  комитетом подготавливаются текст  законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых им к принятию, и проект постановления Государственной Думы по законопроекту. Все документы вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы направляются в Совет Государственной Думы.

 

Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета. Затем слово предоставляется представителю Президента РФ, представителю Правительства РФ. Следующим выступает субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель. После обсуждения поправок проводится голосование по предусмотренной регламентом процедуре.

Законопроект  во втором чтении может быть отклонен, если по результатам голосования  не будет набрано необходимое  количество голосов. При наличии  окончательного текста законопроекта, а также правовой и лингвистической экспертиз, законопроект может быть принят в целом, т.е., исключая процедуру третьего чтения.

В соответствии со ст. 124 Регламента Государственной  Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для окончательного редактирования.

В третьем чтении законопроект голосуется с тем, чтобы  принять его уже в качестве закона. При этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных его разделов, глав и статей. Если законопроект не принят в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.

 

3. Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.

 

 4. Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Закон может быть и отклонен.