Государственно-частное партнерство

 

Содержание

 

Введение

 

1. Понятие и признаки государственно-частного партнерства

2. Субъекты государственно-частного партнерства

3. Правовые формы осуществления государственно-частного партнерства

4. Перспективы развития государственно-частного партнерства

 

Заключение

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В последние годы в России активизируется процесс создания необходимого нормативно-правового базиса, регулирующего взаимодействие государства и частного предпринимательства в рамках модели государственно-частного партнерства. На настоящий момент уже в 34 субъектах Российской Федерации действуют законы о государственно-частном партнерстве, а более чем в 20 – идет работа по их принятию¹.

Государственно-частное  партнерство обладает огромным модернизационным потенциалом, который может полноценно реализоваться лишь в рамках правильно  организованного правового поля. В целом ряде зарубежных государств использование механизмов государственно-частного партнерства способствовало успешному развитию экономики, решению острых социальных проблем, выходу из политического кризиса. Изучение опыта этих стран является необходимым условием успешного развития механизмов государственно-частного партнерства в нашей стране. Поэтому целью настоящей работы является раскрытие особенностей международного опыта правового регулирования государственно-частного партнерства для последующего использования его в Российской Федерации.

В соответствии с  поставленной целью должны быть реализованы  следующие задачи. Во-первых, необходимо определиться с самим понятием государственно-частного партнерства, выделив его основные признаки. Во-вторых, требуется очертить круг субъектов государственно-частного партнерства и формы его реализации в зарубежный странах. Наконец, еще одной важной задачей представляется обозначение перспектив развития государственно-частного партнерства в условиях глобализации и кризисных явлений в мировой экономике.

При написании настоящей  работы использовались материалы, содержащиеся в монографиях и учебных изданиях, периодической печати, а также  актуальная информация с различных Интернет-ресурсов.

 1. Понятие и признаки государственно-частного партнерства

Русскоязычный термин «государственно-частное партнерство» представляет собой дословный перевод английского термина «public-private partnership» и давно применяется в таких зарубежных государствах, как Франция, Великобритания, США, Канада, Австрия, Бельгия, Дания, Сингапур, Чехия и др.

Следует отметить, что за рубежом термин «public-private partnership»  нередко употребляется для характеристики практически любых форм сотрудничества государственной власти и частного предпринимательства.

Мировая практика знает  множество определений государственно-частного партнерства. К примеру, Всемирный банк определяет государственно-частное партнерство как наличие партнерского стиля взаимодействия в проектах по созданию объектов инфраструктуры в отличие от взаимоотношений «заказчик – поставщик». В отношениях государственно-частного партнерства либо каждая из сторон берет на себя полную ответственность за отдельно взятый участок работы, либо обе стороны отвечают совместно за все. Государственно-частное партнерство предполагает совместное принятие рисков, ответственности и отдачи, при этом деньги налогоплательщиков тратятся более эффективно².

Европейская комиссия определяет государственно-частное партнерство как соглашение между двумя и более сторонами кооперировать усилия по достижению общих (или совместимых) целей, при этом общими становятся ответственность, власть, ресурсы, риски и, в идеале, выгоды от реализуемого проекта³.

Рейтинговое агентство Standard&Poor's определяет государственно-частное партнерство как любые средне- или долгосрочные взаимоотношения между государственным и частным сектором, основанные на разделении рисков и доходов, объединении профессиональных знаний и совместном финансировании и служащие достижению определенных политических результатов⁴.

Однако при всем разнообразии определений под государственно-частным партнерством чаще всего понимается партнерство между государственным и частным секторами, направленное на достижение общих целей в рамках отдельных проектов и совместному распределению рисков при их реализации. На практике многие воспринимают такие партнерства как частный случай проектного финансирования.

Заметим, что необходимость в государственно-частном партнерстве возникает, прежде всего, в тех сферах экономики, за которые государство традиционно несет ответственность, – объекты общего пользования (транспортная, коммунальная, социальная инфраструктура), объекты культуры (памятники истории и архитектуры, театры и т.п.), так называемые публичные службы (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, здравоохранение). Как правило, государство не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и поэтому вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над определенным видом деятельности. В любом случае это означает либо непосредственное финансирование за счет государственных средств, либо использование государственного имущества при реализации соответствующих проектов.

На сегодняшний  день одну из лидирующих позиций по уровню использования концессионных механизмов как одной из форм государственно-частного партнерства занимает Франция. Развитое законодательство и отработанные механизмы администрирования проектов государственно-частного партнерства играют важную роль в одной из крупнейших экономик Европейского Союза. Примечательно и то, что Франция, наряду с Великобританией, имеет богатейший исторический опыт построения экономики на началах взаимодействия государства и бизнеса.

Государственно-частное партнерство в форме концессии активно использовалось многими странами, в том числе и Россией, на рубеже XIX – XX веков особенно при строительстве железных дорог⁵.

Однако следует отметить, что государство с древних времен привлекало частных лиц к сотрудничеству для решения общественно-значимых задач, передавая им часть своих исключительных прав за определенную плату и на определенных условиях. Так, в Древнем Иране (VI век до н.э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV век до н.э.) существовала система откупов – частным лицам передавалось право взимать налоги и другие государственные доходы. Многовековую историю имеет также сотрудничество государства и предпринимательства в сфере инфраструктурных проектов. Так, в Римской империи на праве управления в частные руки передавались почтовые станции, порты, рынки и бани. Очевидно, что уже тогда реализовывалась идея, которая сейчас положена в основу государственно-частного партнерства, то есть привлечение частных структур для управления объектами, которые находятся в сфере интересов и контроля государства.

Первая концессия  во Франции была предоставлена в 1554 году Адаму де Крапонну на сооружение и эксплуатацию канала.

В начале XVII в. концессии  в Великобритании и Франции были связаны с кризисом государственного финансирования.

В 1882 году во Франции  был заключен 15-летний контракт с  братьями Перрье на поставку воды в  город.

Кроме того, нельзя не отметить успешный опыт взаимодействия муниципальных властей и частного бизнеса. Так, в начале XIX века во Франции муниципальные власти и частные предприятия взаимодействовали с целью улучшения качества услуг, предоставляемых гражданам в различных сферах экономики. Этот способ взаимодействия способствовал развитию многих крупных концернов, таких как «Veolia», «GDF», «Syez», «Vinci», «Boygues», которые, каждый в своей области, стали мировыми лидерами⁶.

Таким образом, в  Европе сложились две альтернативные модели взаимоотношений между государством и бизнесом – «британская» и «французская». В Великобритании государство передавало предпринимателям право решать, каким образом осуществлять проект, и оставляло за собой лишь право выдавать частным лицам официальные разрешения на строительство. Во Франции государство сохранило контроль над развитием инфраструктуры.

В 90-е годы XX века в Великобритании начала развиваться  новая британская форма гражданско-частного партнерства – «частная финансовая инициатива», суть которой состоит в привлечении частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов, то есть когда фактически частный бизнес сам осуществляет строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора впоследствии производится либо за счет доходов от эксплуатации, либо за счет платежей из бюджета. Стоимость объектов частной финансовой инициативы, в течение последних десяти лет составляет 24 млрд. фунтов стерлингов, а в течение следующих трех лет планируется реализовать проекты на общую сумму 12 млрд. фунтов стерлингов. Ежегодно заключается до 80 новых соглашений. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивают 17% экономии для бюджета страны⁷.

Правда, как отмечает Сергей Кашин, не следует забывать первоисточник успеха британского опыта государственно-частного партнерства – «реформы Маргарет Тетчер, начавшей с беспощадного сокращения чиновников»⁸.

В США кооперация властей и представителей частного бизнеса особенно широко распространена и приветствуется на муниципальном уровне государственной иерархии. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, школьное образование, эксплуатация парковок и т. п.) средний город использует коммерческие фирмы при исполнении 23 видов⁹. Это единственная страна с полностью частной сетью телекоммуникаций и одна из немногих стран, не имеющих государственных предприятий в области нефтяной, газовой и сталелитейной промышленности. Частные охранные компании США насчитывают большее количество сотрудников, чем муниципальные отделы полиции. В некоторых штатах США частные фирмы управляют тюрьмами. А прогнозы погоды, составляемые частными компаниями, смело конкурируют с прогнозами государственной службы. Почтовые посылки, некогда доставляемые в дома американцев только государственной службой, отныне нередко доставляются частными перевозчиками (типа DHL). Национальные парки и лесопарки, находившиеся в управлении соответствующих государственных служб, теперь также управляются частными организациями – экологи считают, что большее число частноуправляемых парков улучшило бы состояние окружающей среды.

Таким образом, мы видим, что по своей экономической природе государственно-частное партнерство является результатом развития традиционных механизмов взаимодействия между государственной властью и частным предпринимательством в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Поэтому партнерство государства и частного предпринимательства следует характеризовать как долгосрочное взаимодействие с целью привлечения дополнительных источников финансирования.

При этом государственно-частное партнерство не отменят приватизацию. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в частную собственность ввиду необходимости обеспечения обороны и безопасности страны. Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая полуприватизация (semi-privatization), с которой часто отождествляют государственно-частное партнерство. Это дает основание рассматривать государственно-частное партнерство как своеобразную управленческую альтернативу приватизации.

Кроме того, некоторые  страны прямо рассматривают государственно-частное партнерство как приватизацию.

На наш взгляд, отличие государственно-частного партнерства  и приватизации в том, что при  государственно-частном партнерстве  ответственность за производство и  предоставление общественных услуг  закрепляется за государственным сектором, тогда как при приватизации ответственность  переходит частному сектору. Также, при государственно-частном партнерстве  не происходит изменение формы собственности, и за государственным сектором сохраняется ответственность за качество и доступность общественно значимых услуг. Таким образом, при приватизации отсутствуют сбалансированное распределение рисков, прав, обязанностей, затрат и выгод.

Базовые признаки государственно-частного партнерства состоят в следующем:

– сторонами государственно-частного партнерства являются государство и частный бизнес;

– взаимодействие сторон в государственно-частном партнерстве закрепляется на правовой (договорной) основе;

– взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т.е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс взаимных интересов);

– государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную, общественную направленность (его главная цель – удовлетворение интересов общества);

– в процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства объединяются активы (ресурсы и вклады) названных выше сторон;

– финансовые риски и затраты, а также достигнутые в государственно-частном партнерстве результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соответствующих соглашениях¹⁰.

Как правило, государственно-частное  партнерство предполагает, что не государство подключается к проектам бизнеса, а, наоборот, бизнес приглашается государством к сотрудничеству в реализации общественно значимых проектов.