Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Являясь субъектами управленческих общественных отношений, обладающими специальным  правовым положением, иностранные граждане, временно пребывающие, временно или постоянно проживающие на территории России, обычно подлежат ответственности за совершение административных правонарушений на тех же основаниях, что и российские граждане ¹⁹, за исключением лиц, которые не подпадают под юрисдикцию Российской Федерации и пользуются соответствующими привилегиями и дипломатическим иммунитетом в соответствии с российским законодательством и международными договорами.²⁰ Данное правило вытекает из содержания нормы ч. 1 ст. 2.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и основывается на принципе государственного суверенитета, согласно которому каждое государство устанавливает пределы ответственности иностранных граждан самостоятельно.

Иностранные граждане и лица без гражданства не привлекаются к административной ответственности за действия, совершенные ими за пределами государства пребывания, если эти действия не затрагивают интересы данного государства или его граждан.²¹

Все административные правонарушения, совершаемые иностранными гражданами и лицами без гражданства  в области защиты государственной  границы РФ и обеспечения режима пребывания на территории России, могут  быть подразделены на две основные группы:

а) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности на общих основаниях привлекаются как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства; нарушение режима в пунктах пропуска через государственную границу РФ;²²

б) административные правонарушения, за совершение которых к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства, в силу того, что иностранные граждане и апатриды обязаны соблюдать установленные правила пребывания на территории Российского государства и исполнять возложенные на них дополнительно юридические обязанности, которые не распространяются на российских граждан, в силу чего последние не могут являться субъектами второй категории правонарушений.²³

За нарушение  иностранными гражданами или лицами без гражданства режима пребывания в РФ предельный размер штрафа был  увеличен, а в качестве дополнительного  наказания возможно применение к  виновным лицам административного  выдворения за пределы Российской Федерации.

В качестве объектов административных правонарушений в рассматриваемой области правового  регулирования могут выступать: режим государственной границы РФ; режим пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства; иммиграционные правила; порядок проживания в РФ беженцев и вынужденных переселенцев и др.²⁴

Объективную сторону образуют следующие противоправные деяния: нарушение правил пересечения государственной границы РФ; нарушение установленного порядка следования от государственной границы до пунктов пропуска через государственную границу и в обратном направлении; нарушение правил въезда в пункты пропуска через государственную границу РФ, пребывания и выезда из них, ввоза, нахождения и вывоза грузов, товаров и животных, устанавливаемых исключительно в интересах создания необходимых условий для осуществления пограничного, таможенного и иных видов контроля; несоблюдение установленного порядка регистрации; несоблюдение установленного порядка передвижения; несоблюдение установленного порядка выбора места жительства; уклонение от выезда по истечении определенного срока пребывания; несоблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.

По отношению к иностранным гражданам и лицам без гражданства, совершившим административное правонарушение в области обеспечения режимов государственной границы и пребывания на территории Российской Федерации, уполномоченными государственными органами и должностными лицами применяются административные санкции, которые в подавляющем большинстве случаев аналогичны общим санкциям: предупреждение, административный штраф. К числу же особых административно-правовых санкций, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства при нарушении ими соответствующих административно-правовых норм, установленных действующими режимами, относится административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан.²⁵

Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через государственную границу РФ за пределы России, а в случаях, предусмотренных законодательством - контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ. Данное наказание назначается судьей районного суда. Согласно ст. 27.5 в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях срок административного задержания не должен превышать трех часов.²⁶ Однако лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения может быть подвергнуто административному задержанию на срок не более 48 часов.

В действующем законодательстве предусмотрены меры по выдворению и депортации иностранных граждан за пределы РФ за нарушение Федеральных законов: "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О беженцах", "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" и др. Однако в законодательных актах отсутствует четкое разграничение в применении мер депортации и административного выдворения. Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина из РФ в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ.²⁷ В результате применения и депортации и административного выдворения иностранный гражданин или лицо без гражданства высылаются из страны. Отличие состоит в том, что административное выдворение - мера административного наказания, а депортация не является таковой, так как не закреплена в ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.²⁸ В ряде случаев депортация рассматривается как административное предупреждение, а в других - как административное пресечение, применяемые исключительно к иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Отсутствие  ясности в использовании терминов "депортация" и "административное выдворение" породило различные  мнения среди теоретиков. Так, В.В. Альхименко считает данные понятия равнозначными, что следует из содержания его статьи "Административное выдворение и депортация как административно-правовые средства борьбы с незаконной миграцией".²⁹ Е.В. Понизова считает, что "депортацию следует отнести к числу мер административного пресечения, поскольку как отдельная мера административного наказания в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях она не представлена". А.А. Мишунина предлагает рассматривать депортацию иностранных граждан по правовой природе "как административно-предупредительную меру административно-правового принуждения".³⁰

Нельзя  не согласиться с Кондрашкиной К.П., о том, что меры административного  воздействия в отношении иностранных  граждан имеют крайне неблагоприятные  последствия их использования. ³¹ Применение административной ответственности влечет серьезные правовые последствия для иностранных граждан в виде соответствующих наказаний.

Наравне с административной ответственностью иностранные граждане и лица без  гражданства подлежат и уголовной  ответственности. Статья 12 УК РФ содержит: граждане Российской Федерации и постоянно проживающие в Российской Федерации лица без гражданства, совершившие вне пределов Российской Федерации преступление против интересов, охраняемых настоящим Кодексом, подлежат уголовной ответственности в соответствии с настоящим Кодексом, если в отношении этих лиц по данному преступлению не имеется решения суда иностранного государства.³²

Необходимость государства защищать свои интересы в сфере миграции связана с  развитием миграционного законодательства РФ, и как следствие - расширение институтов административной и уголовной ответственности. В силу этого возникает потребность изучения, систематизации правовых норм и практики их применения в сфере миграции, а также создания теоретической научной базы для дальнейшего совершенствования административной и уголовной ответственности в данной области.

Административная ответственность такой категории мигрантов, как иностранные граждане и лица без гражданства, усиливается. Значительно большее количество видов деяний признаются правонарушением, повышены размеры административных штрафов. В целях регулирования названных отношений и борьбы с правонарушениями появилось много нормативных правовых актов. Но эффективность миграционного законодательства зависит не столько от количества правовых норм, сколько от качества правоприменительной деятельности государственных органов, а следовательно, от знания действующего законодательства, умения его анализировать и обобщать опыт применения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Существующее  законодательство и основанная на нем  система административно-правового  регулирования в целом соответствует  своим основным целям и задачам, обладает достаточно эффективным потенциалом  и, не нуждается в концептуальных или системных переработках или  изменениях. Либерализация законодательства и системы административно-правового  регулирования должна соответствовать  национальным интересам Российской Федерации, быть полезной с позиций  общесоциальных интересов, отвечать условиям существующей социально-экономической действительности и не противоречить основополагающим положениям российской правовой системы. Лишь при этих обстоятельствах изменения будут оправданны, поскольку в ином случае они обернутся массовым нарушением прав и иностранных, и российских граждан.

Регулирование миграционных процессов должно основываться на серьезной научной основе, объективных  экспертно-аналитических разработках; иметь достаточную нормативно-правовую базу. Начинать надо с Концепции  государственной миграционной политики, которая должна быть увязана со всем комплексом базовых документов по национальной и экономической безопасности. Регулирование  миграционных процессов должно исходить из целевой функции, которая должна быть принята за базу программно-целевого планирования. В этой связи необходимо четко определить и утвердить в тексте Концепции государственной миграционной политики цели, которые ориентированы на регулирование миграции.

Пути  преодоления проблем, возникающих  у иностранных граждан в связи  с их пребыванием на определенной территории Российской Федерации, должны быть найдены, прежде всего, на региональном уровне. Потоки вселяющихся в целом  должны рассматриваться с двух позиций. Во-первых, всякому, приехавшему в  регион на временное или постоянное место жительства, должна быть обеспечена не только возможность пользоваться всеми правами, предусмотренными федеральными и местными законами и подзаконными актами, в той же степени, в какой это могут делать постоянные жители, но и помощь мигрантам в начальной адаптации к новым условиям. Поэтому потоки прибывающих должны рассматриваться как потоки конкретных людей и семей с индивидуальными нуждами и потребностями. Во-вторых, все приехавшие становятся субъектами местных сегментов рынков труда, жилья, потребительского рынка. Поэтому необходимо разработать специальную программу, которая должна предусматривать возможные изменения конъюнктуры на этих рынках и предлагать в связи с этими изменениями мероприятия, по меньшей мере сохраняющие прежнюю социально - экономическую локальную ситуацию, но не ухудшающие ее. Этим и должны определяться воздействия на регулируемую часть потока мигрирующих.

Комплекс  мер регулирования миграции в  целом должен включать: общегосударственную  и региональную структурную политику с определением спроса на рабочую  силу на рынках труда; систему федеральных  целевых программ в области социально-трудовых отношений демографического регулирования; региональные целевые программы. Только на основе комплексного государственного анализа динамики трудовых ресурсов, кадровых проблем отраслей, предприятий  и регионов в целом, исследования рынка труда можно говорить о  выявлении мотивации миграции, формировании механизмов устранения причин миграции, а не миграционных потоков как  следствия.

Осуществление необходимых мер требует развертывания  комплексных научных исследований в области смежных проблем  экономической безопасности, миграции, миграционной стратегии и миграционной политики. Не менее важно организовать на строгих научных основаниях систему  профессиональной подготовки кадров специалистов для работы в органах государственной  исполнительной власти, структурах государственного и муниципального управления, в правоохранительных органах, конкретно в Федеральной миграционной службе МВД России в целях формирования и развития инфраструктуры регулирования миграции в Российской Федерации. Без соответствующих стратегических мер в научной и образовательной сфере невозможно принятие взвешенных политических решений и мер эффективного государственного и общественного управления.

Резко уменьшить  приток неквалифицированных мигрантов  можно не только правовыми механизмами, но и с использованием косвенных  методов, таких как нормативное  закрепление сертификации мигрантов  на соответствие российским квалификационным стандартам, для чего необходимо пройти соответствующее профессиональное, правовое и культурно-историческое обучение в лицензированных образовательных  учреждениях. Это позволит управлять  качеством миграции.

СПИСОК  ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты

1. Декларация о правах человека в отношении лиц не являющихся гражданами страны, в которой они проживают от 13 декабря 1985 г. // Действующее международное право.- Т.1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996 г.- С. 255 – 259.
2. Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 года // Международные избирательные стандарты...
3. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001.- N 195-ФЗ.- ред. от 09.04.2007
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996г. - N 63-ФЗ,
6. Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 06.01.2007) // СЗ РФ № 30.