Проблемы реализации права граждан на референдум

Местному референдуму в конституционно-правовой системе РФ отведено значимое положение как институту, создающему правовые условия для осуществления местного самоуправления, участия жителей в процессе подготовки, обсуждения, принятия, исполнения и контроля за исполнением решений органами местного самоуправления. Частью 2 ст. 130 Конституции РФ установлено, что местное самоуправление осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это положение корреспондируется с нормами ч. 2 ст. 32 Конституции РФ о праве граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

В международной практике местного самоуправления местный референдум занимает различное положение среди форм непосредственной демократии и института выборов. В некоторых странах, например в Швейцарии, местный референдум является традиционной формой выявления мнения населения по вопросам организации и деятельности органов местной власти и решению местных проблем.

В Европейской хартии местного самоуправления12 этот институт упоминается как институт, дополняющий основную форму организации и деятельности местного самоуправления, каковой являются советы или собрания, состоящие из членов, избираемых путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. В ч. 2 ст. 3 Европейской хартии специально указывается, что наряду с осуществлением местного самоуправления через советы (собрания) и подотчетные им исполнительные органы не исключается возможность обращения к таким формам непосредственной демократии, как собрания граждан, референдум или любым другим формам прямого участия граждан в местном самоуправлении. Возможность обращения граждан к формам непосредственной демократии должна быть установлена законом. Сравнение конституционных положений и текста Европейской хартии местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что в отличие от Европейской хартии в Конституции РФ в большей степени делается акцент на непосредственные формы участия населения в осуществлении местной власти.

Впервые в нашей стране термин "местный референдум" как элемент системы местного самоуправления получил законодательное закрепление в ст. 2 Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР"13. Затем он нашел закрепление в ст. 2 Закона РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации"14.

Суть местного референдума - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения.

Вопросы местного значения - это вопросы, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории.

Так, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"15 в ст. 22, посвященной местному референдуму, говорится, что "в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум".

В настоящее время в большинстве субъектов РФ действуют законы по вопросам проведения местного референдума. В некоторых субъектах РФ приняты кодифицированные нормативные правовые акты (кодексы субъектов РФ), в которых регулируются правоотношения, связанные с инициированием, подготовкой и проведением местных референдумов. В ряде субъектов РФ действуют отдельные законы о местном референдуме16. Существуют также законы субъектов РФ, в которых регулируются одновременно правоотношения, связанные и с проведением местного, и с проведением регионального референдума - референдума субъекта РФ.

Законы субъектов РФ, регулирующие вопросы проведения местных референдумов, можно классифицировать по двум группам. К первой группе относятся субъекты РФ, в которых указанные вопросы регулируются отдельными законами. Практика принятия таких специальных законов довольно разнообразна. Так, например, в Удмуртской Республике, Приморском и Ставропольском краях, Калининградской, Нижегородской, Новосибирской, Пензенской, Тульской областях и других субъектах РФ отдельными законами регулируются вопросы проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, выборы глав муниципальных образований, проведения местных референдумов. В ряде субъектов РФ, таких, как Архангельская, Ленинградская, Сахалинская области, проведение местных референдумов регулируется специальными отдельными законами.

Ко второй группе субъектов РФ относятся субъекты РФ, в которых регламентация проведения местных референдумов проводится в избирательных кодексах. Избирательные кодексы приняты в Алтайском, Хабаровском краях, Владимирской области и других субъектах РФ. В Алтайском крае в Избирательном кодексе регулируется также институт отзыва избирателями депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Основным "минусом" проведения местных референдумов является низкая явка населения на референдумы. Так 8 сентября 2013 года референдумы по самообложению прошли в 9 сельских поселениях Бардымского, Кудымкарского и Оханского районов. В то же время 20 референдумов, намеченных на 8 сентября 2013 года, не состоялись из-за низкой явки17.

Таким образом, главная ценность института местного референдума состоит в возможности его использования населением по собственной воле, без санкций органов местного самоуправления или иных представителей власти. Механизм принятия решения на референдуме может быть востребован как альтернатива представительному народовластию, в частности в тех случаях, когда органы местного самоуправления не принимают необходимого решения или принимают решения, не соответствующие мнению большинства жителей муниципального образования.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА РЕФЕРЕНДУМ

2.1. Предметные  ограничения конституционного права  граждан РФ  на участие в  референдуме

При определении предмета референдума законодатель, как правило, исходит из того, что на референдум публично-правового образования могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его компетенции. С точки зрения законодательной техники, требования к предмету референдума субъекта РФ и местного референдума устанавливаются путем определения вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (позитивные требования), а в отношении всех видов референдума - в качестве общего запрета на принятие определенных решений независимо от предлагаемого вопроса, запрета на вынесение определенных вопросов (негативные требования). В отношении формулы референдума, то есть формулировки конкретного вопроса, выносимого на референдум, законодательством предусмотрены только позитивные требования18.

Анализ мирового опыта проведения референдумов показывает, что отсутствие в законодательстве требований к формуле приводит к тому, что принятое на референдуме решение не соответствует истинному волеизъявлению граждан. В связи с этим нам представляется правильным, что в Законе "О референдуме" 2004 г. (в отличие от Закона "О референдуме" 1995 г.19) предусмотрено специальное требование к формуле референдума: вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, чтобы на него можно было дать только однозначный ответ и чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (п. 7 ст. 6).

Ограничения, связанные с принятием на референдуме публично-властных решений, достаточно подробно исследованы в отечественной конституционно-правовой науке20. Не касаясь характеристики содержания данных ограничений, остановимся на проблемах реализации права граждан на референдум.

При формулировании норм о предмете референдума законодатель не может исходить из разрешения "выносить на референдум открытый список вопросов, вынесение которых не противоречит действующему законодательству"21. В данном случае конкретизация, против которой выступает А.Р. Аванесян, не может быть по своей гарантийной сути излишней, она, напротив, является обязательным элементом правового регулирования. Одновременно нормы о предмете референдума должны быть сформулированы таким образом, чтобы обеспечить эффективное функционирование данного правового института и исключить возможность принятия на референдуме неквалифицированного либо заранее известного решения22.

Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера23, по тому же пути пошел и российский законодатель, установив запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (подп. 8 п. 5 ст. 6 Закона).

По моему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. В том случае, если такие решения приняты, они адекватны характеру происшествия и позитивно оцениваются населением24, при существующем порядке назначения референдума инициатива его проведения не будет поддержана гражданами. Законодательство о референдуме таково, что с момента выдвижения инициативы проведения референдума субъекта РФ либо местного референдума до начала сбора подписей проходит не менее 1,5 - 3 месяцев. Мне не известно случаев природных или техногенных катастроф, когда аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов25, проводились более указанного срока, а все иные работы связаны с ликвидацией последствий катастрофы и, по буквальному смыслу Закона, вопрос о них может быть решен на референдуме, поскольку ликвидация последствий катастрофы не носит чрезвычайный и срочный характер.

Опасность существования данной нормы состоит не в ее юридической декоративности, а в возможности широчайшего ее толкования. Так, в ходе акции "Референдум - за!" политической партии "Союз правых сил", проводимой в 1999 году, в качестве одного из вопросов федерального референдума был вынесен вопрос о том, чтобы в "горячих точках" службу проходили лишь военнослужащие-контрактники. В проведении данного референдума было отказано в связи с недостаточным количеством достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы его проведения, однако Правовое управление Центральной избирательной комиссии РФ, анализируя содержание предлагаемых вопросов, в отношении этого вопроса указало на невозможность его вынесения на референдум со следующей мотивировкой: "Проведение боевых операций и определение состава военнослужащих, участвующих в них, относится к принятию чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности населения"26.

При определении предмета любого референдума (а не только субъекта РФ и местного) необходимо исходить из того, что на референдум могут быть вынесены только те вопросы, которые находятся в ведении соответствующего публично-правового образования. Такое правовое регулирование не нарушает принципа народного суверенитета, учитывает специфику федеративного государства и самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов27.

Изложенное позволяет предложить исключить подп. 8 п. 5 ст. 6 Закона "О референдуме" 2004 г., подп. "д" п. 8 ст. 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Особый интерес представляет вопрос о том, возможно ли принятие Конституции РФ на референдуме по инициативе граждан РФ, или, как ставит проблему С.А. Авакьян, возможно ли "опрокинуть" действующую Конституцию с ее усложненным порядком пересмотра28? Полностью поддерживая приведенные в литературе аргументы в пользу положительного ответа29, я также полагаю, что действующее законодательство не содержит (и, самое главное, не может содержать) запрета на принятие новой Конституции по инициативе граждан.

Известно, что пересмотр Конституции, влекущий разработку ее нового проекта, - это внесение изменений и дополнений в нормы, включенные в главы 1, 2 и 9, то есть изменение так называемых "вечных" конституционных положений30. Реализованная в России модель обеспечения стабильности Конституции состоит в том, что, с одной стороны, "вечные" положения могут быть изменены только путем принятия новой Конституции, а с другой - единственным основанием для принятия новой Конституции является подтвержденная Конституционным Собранием необходимость изменения "вечных" положений.

При внесении гражданами инициативного проекта не ставится вопрос о пересмотре положений действующей Конституции, что по смыслу статей 134 - 135 Конституции не является предложением о пересмотре, вносимом уполномоченными субъектами, не влечет возбуждение вопроса о пересмотре Конституции Федеральным Собранием, не дает оснований для созыва Конституционного Собрания. Возможны три способа принятия новой Конституции России:

1) Конституционным Собранием; 

2) референдумом, назначенным  по инициативе Конституционного  Собрания;

3) референдумом, назначенным  по инициативе не менее 2 миллионов  граждан России.

Перспектива развития российского конституционализма видится в тезисе С.А. Авакьяна о том, что "иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путем референдума, мы пока не видим. К тому же это было логичнее, чем принимать Конституцию на Конституционном Собрании. Ведь в Законе о референдуме сказано, что решение, принятое путем референдума, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме РФ. И хотя сама Конституция позволяет принять новый Основной закон Конституционному Собранию, вынесение его на референдум было бы проявлением уважения к народу. Но в новой Конституции надо предусмотреть возможность внесения изменений в ее текст актами парламента (конечно, квалифицированным большинством), а также принятия им последующей Конституции. Голосуя на референдуме за Конституцию в целом, народ тем самым поддержал бы и такое правило, вручая принятие Основного закона избранному им парламенту"31.