Проблемы российского федерализма

Всплеск нарушений законности грозил развиться в серьезные дезинтеграционные процессы, о вероятности кᴏᴛᴏᴩых свидетельствовали заявления органов власти отдельных регионов (в частности, Сибири и Дальнего Востока) о возможности преобразования их территорий в независимые республики. В ряде автономных округов в одностороннем порядке было заявлено о выходе из состава краев, областей и преобразовании в автономные республики. К примеру, в 1990 году на сессиях Чукотского и Ямало-Ненецкого окружных Советов были приняты решения о преобразовании автономных округов ϲᴏᴏᴛʙеᴛϲᴛʙенно в Чукотскую и Ямало-Ненецкую суверенные республики. Важно заметить, что один из них — Чукотский автономный округ — добился признания федеральной властью его выхода из состава области.

Из крайне централизованного государства Россия грозила превратиться в конфедеративное образование, над кᴏᴛᴏᴩым неожиданно возник дамоклов меч распада. 

Стоит отметить, что остро встала проблема нахождения компромиссного варианта федеративного устройства как средства восстановления стабильности и создания государства, приспособленного к новому этапу развития российского общества. При ϶ᴛᴏм сложившаяся ситуация требовала новых форм государственных отношений не только с республиками, но и с краями, областями, городами федерального значения, автономными образованиями.

Поиск путей выхода из создавшегося кризиса привел к идее подписания Федеративного договора.

2.2 Подписание федеративного Договора

Уже в период участия в разработке Союзного договора между республиками Союза ССР российские власти одновременно занимались разработкой Федеративного договора. 5 апреля 1991 года на III Съезде народных депутатов РФ был принят к рассмотрению проект Федеративного договора, предложенный редакционной комиссией, кᴏᴛᴏᴩый был опубликован для обсуждения 24 мая 1991 года. 31 марта 1992 года центр и составные части России в лице их органов государственной власти подписали Федеративный договор, впервые попытавшись совместно, на основе договоренности и новых принципах разделить государственную власть между собой и определить правила взаимодействия по реализации поделенной власти. Гарантией соблюдения данных правил стало включение VI Съездом народных депутатов текста Федеративного договора в Конституцию РФ.

В 1991 году республики перестали быть автономными, некоторые автономные области приобрели статус республик.

В течение 1992 года происходило переименование многих регионов, а также обновление самой федеральной структуры России.

К экономическим проблемам начала 1990-х добавился политический кризис. В некоторых регионах России после распада СССР усилились сепаратистские настроения. Так, в Чечне не признавали суверенитет России на её территории, в Татарстане собрались вводить собственную валюту и отказались платить налоги в республиканский бюджет. Борису Ельцину удалось убедить глав регионов подписать Федеративный договор.5

31 марта 1992 года республики РФ, за исключением Татарстана и Чечни («Ичкерия»), а также Ингушетии, руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР подписали «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации». Это было необходимо для урегулирования конфликта между общероссийским законодательством и декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации. Специальным протоколом к договору оговаривалось, что республики должны были быть представлены в одной из палат высшего законодательного органа России не менее чем 50 процентами мест.

В тот же день были подписаны «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» и «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации».

Все три договора вместе именовались как «Федеративный договор». Он был утверждён Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 10 апреля 1992 года «О Федеративном договоре». Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 года № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» положения Федеративного договора был включены в конституцию6.

Оценивая сегодня роль Федеративного договора, нельзя не признать, что с его подписанием начался новый этап в развитии государственности в России. Центр предпринял попытку восстановить былую стабильность не законом сверху, а на базе договоренности с ее территориями. Главные черты новой модели государственного устройства России, определенные в Федеративном договоре, выразились в следующем. Это отказ от нейтралистского принципа "закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации" (в ϲᴏᴏᴛʙеᴛϲᴛʙии с п. 16 ст. 72 Конституции РСФСР в редакции 1991 года к ведению РСФСР наряду с установленными в российской Конституции вопросами относились и другие вопросы республиканского значения); закрепление гарантий самостоятельности субъектов Федерации в вопросах, не ᴏᴛʜᴏϲᴙщихся к ведению Федерации; установление предметов совместного ведения, реализация полномочий по кᴏᴛᴏᴩым предполагала обязательное участие субъектов Федерации в законотворческом процессе на федеральном уровне и согласование позиций сторон; закрепление партнерских начал при реализации власти по предметам совместного ведения.

Данные положения ввели основные принципы федерализма в России, но в то же время закрепили его неравноправие субъектов Федерации, смягченную впоследствии принятием новой Конституции в 1993 году.

2.3 Принятие Конституции 1993 года

16 июня 1990 года была образована Конституционная комиссия I Съезда народных депутатов РСФСР, которая начала эту работу. Секретарём комиссии был утверждён О. Г. Румянцев. Сначала в состав комиссии вошли 102 депутата, но к ноябрю 1992 года её численность сократилась до 98 человек, в частности, из-за того, что три члена Конституционной комиссии были избраны в состав Конституционного Суда РФ.

Однако сложная расстановка политических сил в составе народных депутатов приводила к значительной затяжке принятия новой Конституции. В основном процесс шёл по пути внесения многочисленных изменений в действующую Конституцию РСФСР, которая приобретала в связи с этим противоречивый характер. Одни её нормы противоречили другим. Эта несогласованность вызывала ожесточённое противостояние и противоборство законодательной и исполнительной властей.7

К сентябрю 1993 года в России, фактически, возник новый политический кризис в сфере внутригосударственных отношений между федеральным центром и составными частями России. Стало более чем очевидно, что успех конституционной реформы невозможен без решения проблем равноправия субъектов РФ; придания краям, областям, городам федерального значения и автономным образованиям статуса полноценных субъектов Российской Федерации; преодоления тенденций конфедерализации в отношениях с республиками. В условиях дальнейшей дестабилизации государственных отношений и дезинтеграции права неизбежен был новый этап конституционной реформы. На ϶ᴛᴏт раз надежды на преодоление кризиса были связаны с принятием новой федеральной Конституции. Стоит заметить, что она должна была выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей, создания стартовых начал для интеграции конституционного законодательства.

Высшей точкой этого конфликта стали события в октябре 1993 года, разрешившиеся в ходе вооруженного столкновения властей роспуском Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Налицо был не только политический, но и конституционный кризис. В этих условиях принятие новой Конституции должно было явиться базой, способствующей установлению стабильности в обществе.

Проектов новой Конституции было подготовлено много. Главными из них являлись два:

• проект Конституционной комиссии
• проект Конституционного совещания, созванного по решению президента РФ Б. Н. Ельцина

В итоге проект Конституционного совещания вобрал в себя многие положения проекта Конституционной комиссии и был принят за основу при окончательной доработке Конституции с привлечением субъектов Российской Федерации, депутатов, их различных фракций, специалистов, рабочих групп. После значительной доработки этот проект Конституции был вынесен президентом на всенародное голосование.8

15 октября 1993 года президент Б. Н. Ельцин подписал указ о всенародном голосовании по проекту конституции России и утвердил «Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года»9. Согласно Положению, Конституция считалась одобренной, если за её принятие проголосовало большинство избирателей, принявших участие в голосовании, при том условии, что участие в голосовании приняло более половины числа зарегистрированных избирателей. Термин «всенародное голосование» (а не «референдум») был использован для того, чтобы обойти положение действовавшего Закона о референдуме РСФСР, согласно статье 9 которого референдум мог быть назначен лишь Съездом народных депутатов или Верховным Советом РФ, но в статье 1 данного закона оба эти термина являются равнозначными.

Голосование состоялось 12 декабря 1993 года. Новая конституция была принята и вступила в действие со дня её опубликования  25 декабря 1993 года.10

Новая Конституция Российской Федерации отразила то реальное соотношение сил, кᴏᴛᴏрое сложилось между Российской Федерацией и ее субъектами на момент принятия. Конституция Российской Федерации предложила формулу компромисса, новизна кᴏᴛᴏᴩой заключалась в признании единства государственного суверенитета Российской Федерации и ϲᴏᴏᴛʙетственно отмене наименования республик "суверенными", закреплении принципов верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозглашении принципа равноправия субъектов Российской Федерации. В результате данных конституционных новелл в России, как представляется, была оформлена на федеральном конституционном уровне модель федерализма, кᴏᴛᴏᴩая дает основание говорить о преобразовании России на формально-юридическом уровне из полуфедерации в федерацию.

Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в ϲᴏᴏᴛʙеᴛϲᴛʙии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ) 11. В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

Казалось бы, что цель всех данных нововведений — укрепить федеративное государство, обеспечить равноправие субъектов Федерации, единство и эффективность правовой системы России — должна была быть воспринята с пониманием в регионах. Ожидалось, что Россия не только формально, но и фактически приобретет характер полноценного федеративного государства. Вместе с тем в реальности процесс вживания новой Конституции России на местах проходит сегодня весьма сложно.

Несмотря на то, что по новой Конституции Россия продекларирована как федеративное государство, фактически об утверждении реального федерализма в нашем государстве приходится говорить исключительно как о процессе. В борьбе между конфедеративными, федеративными и унитаристскими тенденциями ни один из принципов федерализма не реализуется в полной мере.

3. Российская формула федерализма отнюдь не в полной мере соблюдается в конституционном и уставном законотворчестве субъектов Федерации, развивающемся после принятия новой федеральной Конституции. Кстати, эта тенденция еще более усиливается в связи с развернувшейся в России практикой заключения договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти отдельных субъектов РФ. Стоит сказать - положения данных договоров в значительной части составляют альтернативу нормам федеральной Конституции. Нерешенность проблемы разорванности конституционного пространства настолько очевидна, что поиск дальнейших путей выхода из конституционного кризиса становится неизбежным. Все ϶ᴛᴏ свидетельствует о том, что третьим этапом федерализации России — принятием новой российской Конституции — процесс становления современной конституционной модели федерализма не завершился. Первые результаты адаптации и реализации конституционных положений говорят о необходимости совершенствования конституционных основ российского федерализма, создании гарантий реализации конституционных норм, регулирующих отношения разделения государственной власти по вертикали в Российской Федерации и неравноправия субъектов. 
   Актуальные проблемы российского федерализма

1. Неравноправие субъектов РФ

В соответствии с действующей Конституцией в состав РФ входят 85 субъектов Федерации, формально равноправных в отношениях между собой, а также во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

Тем не менее, специфика национально-исторического развития страны сохранила формальные и неформальные особенности различных видов субъектов Федерации. Например, трудно отрицать фактическое правовое доминирование республик в составе РФ, а также городов федерального значения по сравнению со статусом многих краев и областей.