Участие прокурора в гражданском процессе

• апелляционное, кассационное и надзорное обжалование судебных постановлений по гражданским делам, перечисленным в ст. 45 ГПК РФ и иным делам, в рассмотрении которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор;
• рассмотрение обращений о проверке вступивших в законную силу судебных актов по гражданским делам, в которых участвовал либо вправе был участвовать прокурор.

В связи с этим в литературе рядом  ученых-юристов, таких как А.В.Мельников, В.З. Гущин,  в качестве третьей  самостоятельной формы рассматривается  принесение апелляционных, кассационный и надзорных представлений.

Однако мы будем исходить из законодательно определенного положения о двух формах участия прокурора в гражданском  процессе, с учетом сделанного ранее  вывода, и изучим основные проблемы их реализации.

§1.Проблемы участия прокурора в гражданском  процессе при обращении в суд  с заявлением в защиту прав других лиц

Прокурор может обратиться в  суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или  интересов публично-правовых образований. Причем, в ГПК РФ закреплены две  группы случаев, когда прокурор может  обратится в суд за защитой  прав, свобод и интересов граждан: 1) гражданин не может сам обратиться в суд по состоянию здоровья, в  силу возраста, недееспособности и  другим уважительным причинам; 2) основанием заявления послужило обращение  к прокурору граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов  в сфере трудовых (служебных) отношений  и иных непосредственно связанных  с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в  государственном и муниципальном  жилищных фондах; охраны здоровья, включая  медицинскую помощь; обеспечения  права на благоприятную окружающую среду; образования.

Относительно первой группы оснований, следует отметить следующее, согласно ч.3 ст. 131 ГПК РФ в случаях обращения  прокурора в защиту законных интересов  гражданина, в заявлении следует  обосновать невозможность предъявления иска самим гражданином либо указать  на обращение гражданина к нему. Форма обращения гражданина к  прокурору законодательно не определена, следовательно, лицо может обращаться как в устной, так и письменной форме. Соответственно, прокурору не обязательно прикладывать отдельный  документ, свидетельствующий об обращении  к нему гражданина, но в исковом  заявлении следует указать данный факт. Нужно отметить, что некоторые  суды придерживаются иной позиции  по данному вопросу. Так, Московским городским судом было рассмотрено дело по представлению транспортного прокурора на определение районного суда, которым было оставлено без движения исковое заявление прокурора в интересах Ф. к ОАО. Проверив представленные материалы, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований к отмене определения районного суда. В обосновании своей позиции суд исходил из того, что, прокурор, в нарушении ст. 132 ГПК РФ, не приложил к исковому заявлению обращение Ф. в прокуратуру, в то время как только оно подтверждает полномочие последнего на обращение с иском в суд. ²⁵ Следовательно, суд приравнял обращение гражданина к документу, удостоверяющему полномочие представителя. Но, возникает вопрос, насколько обоснована эта позиция, с учетом доводов, приведенных в первой главе настоящей работы, а значит, возникает сомнение в правильность решения суда.

Интересным представляется рассмотреть вопрос о том, что  может выступать в качестве «других  уважительных причин». Так к ним  могут быть отнесены, тяжелая жизненная  ситуация, вызванная потерей работы, стихийным бедствием, малообеспеченность граждан и т.д. Любопытно, что факт признания гражданина безвестно  отсутствующим также может служить  уважительной причиной, в силу того, что этому лицу, из-за особенности  его положения, может оказаться  неизвестным факт нарушения или  оспаривания принадлежащего ему  права, в связи с чем, он не сможет обратиться в суд самостоятельно.²⁶. Практика показала, что часто прокуроры ссылаются на юридическую неграмотность лица, но отдельно это основание не признается судами в качестве уважительной причины. Однако, совокупность факторов, таких как: состояние здоровья, отдаленность места проживания, пенсионный возраст, тяжелое материальное положение, правовая неграмотность и т.п., признается судами уважительной причиной, препятствующей самостоятельному обращению гражданина в суд.²⁷ Так, Мысковским городским судом г. Мыски прокурору было отказано в принятии искового заявления, в силу того, что он не подтвердил уважительность причин, по которым гражданка Р. не могла самостоятельно обратиться в суд. Прокурор указал в заявлении на пенсионный возраст, справку о переломе руки, а также на юридическую неграмотность Р. Суд первой инстанции посчитал, что правовая неграмотность не может быть уважительной причиной, так как она устранима и не мешает самостоятельному обращению в суд. Судебная коллегия Кемеровского областного суда отменила это определение, указав на совокупность факторов.²⁸

Как отмечалось выше, прокурор должен указать причину, по которой гражданин  не может обратиться за защитой права  самостоятельно и обосновать, почему считает ее уважительной. Однако правом оценить причину по представленному  критерию принадлежит суду. Согласно Информационному письму Генпрокуратуры РФ № 8-15-2003, если прокурор не обосновал  невозможность гражданина самостоятельно обратиться в суд, не представил соответствующие  доказательства, и не приложил копии  необходимых документов, суд оставит  заявление прокурора без движения на основании ст. 136 ГПК РФ.

В некоторых случая суд может отказать в принятии искового заявления, ввиду отсутствия у прокурора полномочий на обращение с заявлением в суд в интересах другого лица на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.  Наиболее проблемным здесь является вопрос об отказах прокурорам в принятии заявлений в защиту прав несовершеннолетних граждан, ввиду наличия у них законных представителей. Нужно признать, что довольно часто законные представители в силу ряда причин или совокупности причин не могут защитить своих детей, к таким причинам можно отнести следующее: психологическая боязнь агрессии со стороны второго родителя, злоупотребление алкоголем или наркотическими веществами, малообеспеченность семьи, отсутствие необходимых правовых знаний и др. Как справедливо отмечает помощник прокурора И.Байкин, неясность регулирования этой проблемы порождает следующие вопросы:

1. Каким образом несовершеннолетний может защитить свои права и интересы, если законные представители без уважительных на то причин не обращаются в суд?
2. Правомочен ли прокурор в этой ситуации обратиться в суд с заявлением в защиту прав несовершеннолетнего?
3. Должен ли прокурор обосновать невозможность обращения в суд законных представителей несовершеннолетнего?²⁹

Согласно позиции автора, права  несовершеннолетнего могут быть защищены прокурором, пассивность законных представителей не препятствует прокурору  предъявить такого рода иск, а в заявлении  достаточно указать невозможность  самостоятельного обращения несовершеннолетнего  в суд в силу возраста. В целом, соглашаясь с автором, нужно указать, что судебная практика немного иначе  отвечает на некоторые обозначенные вопросы, в частности о содержании заявления. Так, Верховный Суд РФ определил, что в соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК РФ при обращении прокурора в защиту законных интересов несовершеннолетнего, в заявлении необходимо обосновать невозможность предъявления иска его опекунами. ³⁰

Как отмечалось ранее, прокурорам отказывают в принятии заявления в защиту прав детей, у которых имеются законные представители. Так, суды неоднократно приходили к выводу, что прокурор не обладает полномочиями по обращению с заявлением в суд в защиту прав детей, находящихся в специализированных детских учреждениях, исходя из того, что администрации этих учреждений, являются опекунами и осуществляют защиту прав и законных интересов своих воспитанников. Однако, Верховный Суд пришел к выводу, что судами не учитывается или неверно толкуется п.5 ст. 37 ГПК РФ, который подразумевает альтернативу при защите прав несовершеннолетних иными лицами, которым это право предоставлено по закону. Следовательно, судебная защита прав детей, оставшихся без попечения родителей, возможна путем обращения в суд, как прокурора,  так и опекуна.³¹

Перейдем ко второй группе оснований  – обращение прокурора в суд  в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга  лиц. В ч.4.ст.27 ФЗ «О прокуратуре РФ»  определено следующее: «когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.». Но, как неоднократно указывал Верховный Суд РФ, понятия «значительное число граждан» и «неопределенный круг лиц» не равнозначны. Неопределенный круг лиц - это круг лиц, который невозможно индивидуализировать, привлечь в качестве истцов, указать в исковом заявлении фамилию, имя, отчество, место жительства каждого из истцов, решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них. О.Бухтоярова полагает, что защита неопределенного круга лиц представляется собой защиту общих интересов физических лиц, установление количества которых не требуется.³² Следовательно, истец в таких делах отсутствует. Значительное число граждан может быть определено, т.е. есть возможность указать фамилию, имя, отчество, место жительства, каждый из истцов должен быть извещен судом о времени и месте судебного заседания.

Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ исковое  заявление, предъявляемое прокурором в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга  лиц должно содержать следующее: указание на то, в чем конкретно  заключаются их интересы, какое право  нарушено, ссылку на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие  способы защиты интересов. Рассмотрим следующий пример. Прокурор обратился  в суд с заявлением в интересах  Российской Федерации и неопределенного  круга лиц о защите избирательных  прав к администрации района Б., которая  предоставила ненадлежащее помещение  для размещения оборудования, предназначенного для обработки информационных ресурсов ГАС "Выборы". По мнению прокурора, это прямо нарушало избирательные  права граждан на свободные, объективные  и честные выборы, на беспрепятственный  доступ к документированной информации о себе, конфиденциальность данной информации. Суд кассационной инстанции  пришел к выводу, что в заявлении  прокурора отсутствует указание на то, какие конкретно избирательные  права нарушаются администрацией, а  также на отсутствие у прокурора  полномочий обратиться в суд о  защите избирательных прав, в силу ч. 2 ст. 259 ГПК РФ, которая не называет прокурора в качестве правомочных  на то субъектов. Верховный Суд РФ отменил это решение, обосновав  тем, что прокурор в заявлении  указал, какие конкретно права  и гарантии нарушены, а также, что  ч.1ст 259 ГПК РФ предусматривает прокурора  в числе лиц, способных обратиться в суд для защиты избирательных  прав.³³

Если проанализировать судебную практику, можно отметить, что по этому основанию прокуроры чаще обращаются с заявлениями в защиту избирательных прав граждан, права на безопасную окружающую среду, подают заявления об оспаривании нормативных правовых актов, на понуждение объектов социальной инфраструктуры оснастить здания специальными техническими средствами для инвалидов (пандусами, настилами, перилами, рельсами).

Ошибки в оценке оснований  обращения прокурора в защиту неопределенного круга лиц могут  допускаться и прокурорами,  и  судьями одновременно. Так, прокурор обратился в суд в интересах  членов семей ряда категорий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы, к ОАО, отказавшей в предоставлении льгот по оплате электроэнергии этим лицам. Все судебный инстанции согласились  с доводами прокурора, однако, Верховный  Суд РФ пришел к выводу, что в  рассматриваемом деле речь идет о  значительном числе граждан, так  как можно индивидуализировать  тех, кому раньше предоставлялись льготы, следовательно, у прокурора не было полномочий на обращение в суд. ³⁴

Во избежание отказа в  принятии заявления, поданного прокурором в суд, по формальным обстоятельствам, представляется необходимым включать в него надлежащие доказательства того, что определить круг лиц невозможно. Например, И. Степанов предлагает при  подаче иска для защиты избирательный  прав указывать, что индивидуализировать  всех избирателей невозможно, так  как это нарушит принцип тайного  голосования, закрепленный в Конституции  РФ, международных правовых актах  и т.д., а также, что это уголовно наказуемое деяние.³⁵ В обосновании заявления на обязывание организаций социального обслуживания установить специальные технические средства для инвалидов – указывать, что невозможно учесть, сколько иногородних инвалидов может посетить это учреждение и т.д.³⁶

Третьим основанием является обращение  прокурора в интересах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований. В  исковом заявлении, согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ, прокурором должно быть указано, в чем конкретно заключаются  интересы, какие права нарушены, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативно-правовой акт, предусматривающие способы  защиты этих интересов. Однако, Верховный  Суд РФ в своих определениях указывает, что при обращении в суд  с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в  соответствии со ст. 251 ГПК РФ прокурор не обязан указывать чьи и какие  права, свободы и законные интересы нарушаются этим актом или его  частью, потому как указанное дело относится к делам, возникающим  из публичных правоотношений. Обязанность  указывать эти данные возлагается на граждан и организаций, однако прокурор не освобождается от обязанности указывать, кем и когда был опубликован обжалуемый акт.³⁷  Так же Верховный Суд указывает, что от прокурора, обратившегося в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, не требуется указание государственного органа, от лица которого он выступает.³⁸

Наиболее сложным является вопрос о том, что подразумевать под  «государственным интересом». Из анализа  судебной практики можно сделать  вывод, что он проявляется в двух ситуациях: 1) при признании закона субъекта РФ, муниципального образования  противоречащими федеральному закону, полагаем, что «государственный интерес» здесь заключается в нормальном функционировании органов власти всех уровней, обеспечении стабильного  взаимодействия этих органов; 2) при возникновении вопроса о защите государственной собственности, что порождает у прокурора право обратиться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации о взыскании денежных средств в пользу внебюджетных фондов (Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования), а также с заявлением, содержащим требование о взыскании с граждан недоимки и финансовых санкций по налогам и сборам, о чем указывается в обзорах Верховного Суда.^39,40