Казахстан: Обзор государственных расходов

47. Ответственная  децентрализация предполагает предоставление  финансирования после распределения  ответственности, а не просто  передачу новой ответственности  на места, без обеспечения необходимого  административного потенциала, независимости и надёжного механизма мониторинга и отчётности. Чтобы предотвратить распространение обязательств, не подкрепленных финансированием, необходимо: (a) введение ограничений Парламентом и Республиканским Правительством; (б) контрольно-ревизионные комитеты, постоянно анализирующие проекты законодательных документов; (в) скоординированный диалог между правительством на разных уровнях, (г) более чёткое распределение обязанностей. Республиканское правительство также имеет возможность одновременно развить механизмы стабилизации местных доходов, сделать подготовку бюджета и отчётность прозрачными и предоставить местному правительству соответствующую степень независимости (в вопросах минимальной корректировки доходов и структуры поступлений). С одной стороны, можно добиться повышения независимости в распоряжении минимальной частью доходов посредством: (1) делегирования местной власти права самостоятельного введения местных налогов и определения их минимальной ставки и полномочий распоряжаться минимальным процентом налоговых поступлений от действующих республиканских налогов; (2) увеличения ставки налогов на имущество (после внедрения хорошо разработанного кадастра); (3) использования, при необходимости, дополнительных сборов и добавочного подоходного налога и (4) передачи, в среднесрочной перспективе, после создания необходимого административного потенциала, ответственности за администрирование местных налогов (таких, как налог на имущество и землю) местным администрациям.

48. С другой  стороны, кроме ответственности, определённой Законом о бюджетной системе, республиканское правительство может рассмотреть возможность взять на себя ответственность за: (1) препятствие участию региональных правительств в коммерческой/производственной деятельности; (2) прекращение практики мягкого кредитования региональных правительств; осуществление кредитования на основе рыночных процентных ставок, со взысканием платежей по основному долгу и требованием о предоставлении залогового обеспечения под кредиты Минфина; (3) передачу ответственности за капиталовложения местным администрациям – дать соответствующее пояснение в Законе о бюджетной системе - и рассмотрение вопроса о введении правила о равных отчислениях в местные бюджеты на цели инвестирования на региональном уровне; (4) отмену кредитования регионального правительства республиканским правительством в долгосрочной перспективе, когда финансовые реформы на местном уровне начнут приносить плоды, и финансовая система получит развитие. (Глава IV, Раздел Б.)

49. Кроме того, более адекватный механизм распределения налогов потребует: (a) обложения социальным налогом должно осуществлять по месту проживания, а не месту работы; (б) полной передачи подоходного налога с юридических лиц в республиканский бюджет и (в) разделения подоходного налога с физических лиц на два компонента: (1) прогрессивную ставку, отчисляемую в республиканский бюджет и (2) отдельную пропорциональную дополнительную ставку, отчисляемую в местный бюджет; в случае внедрения реформы данные изменения не окажут влияния на размеры налоговых платежей. (Глава IV, Раздел В.)

50. Существуют три варианта, позволяющие усовершенствовать систему межправительственных трансфертов в Казахстане. Вариант I: корректировка механизма действующей «братской» системы посредством улучшения (среди прочих, показателя финансового потенциала) и систематического применения формулы эффективного распределения; более удачный Вариант II: реформирование системы распределения налогов (как описано в предыдущем параграфе плюс отмена специальной экономической зоны (СЭЗ-Астана) и создание Регионального Фонда выравнивания (РФВ) с вертикальной схемой финансирования, основанный на стабильных правилах финансирования (основанных на фиксированной доле подоходного налога с юридических лиц и подоходного налога с физических лиц, поступающей в республиканский бюджет) и распределения (основанного на финансовых возможностях, нормализуемых показателями «потребностей») и самый желательный Вариант III: сочетание Варианта II с финансируемым из республиканского бюджета механизмом «кондиционных грантов», с целью гарантирования эффективного и справедливого внедрения системы социальных гарантий (базового образования и здравоохранения, оказание социальной помощи бедным). ¹⁷

51. И, наконец, следует  принять во внимание, что финансовая децентрализация - это ещё и политический процесс, требующий кропотливых усилий, направленных на достижение консенсуса, времени, легитимности и достаточно представительного уровня власти. Поэтому Правительство может рассмотреть вопрос о создании Комитета по реформе межправительственных связей с участием местных представителей, с целью обсуждения вопросов децентрализации на самом высоком уровне.

Социальные сектора

52. Следующие причины оправдывают  обращение основного внимания при внутрисекторальном анализе социальному сектору (здравоохранению, образованию и социальной защите): (a) экономический кризис, поразивший страну после обретения независимости, привёл к резкому падению уровня жизни населения, отразившемуся в совокупных социально-экономических показателях; (б) на социальный сектор приходится основная часть расходов правительства Казахстана (за последние три года примерно половина всего государственного бюджета и 3/4 областных бюджетов) и (в) эти сектора имеют решающее значение, если целью политики правительства является внесение вклада в рост страны на продолжительный период времени.

53. В Казахстане здравоохранение  и образование имеют более  высокий приоритет по сравнению  с «социальной защитой и благосостоянием» (включая пенсии, специальные государственные пособия, пособия по безработице и социальную помощь); в процессе размещения государственных расходов социальная защита и благосостояние по сути представляют собой остаточную статью бюджета. После провозглашения независимости ответственность за финансирование базового образования была возложена на региональное правительство, причём образование поглощало более 40% бюджетных средств; с внедрением реформы социальной защиты доля расходов на социальную помощь в местном бюджете увеличились (с 13% до 29%). В 1999 году примерно 4/5 расходов на образование и здравоохранение финансировалось из средств местных бюджетов. Тем не менее, несмотря на попытку децентрализации в рамках реформы системы социальной защиты 1998 года, примерно 86% общих расходов на «социальную защиту и благосостояние» в части пенсионных выплат и специального государственного пособия по-прежнему финансировалось из республиканского бюджета (Глава V, Раздел A).

54. В Казахстане непрофинансированные обязательства и неэффективное размещение ресурсов внутри сектора усугубляются значительным вертикальным и горизонтальным финансовым дисбалансом. Региональные различия в уровне расходов на душу населения велики и могли повыситься в результате реформы системы социальной защиты и внедрения нового механизма распределения доходов, вследствие обратной связи между финансовым и административным потенциалом областей мобилизовать ресурсы в соответствии с распределением их социальных потребностей.

55. Рекомендации. Повышение эффективности государственных расходов и качества услуг является главной целью реформы государственного сектора. Суть общей стратегии, рекомендуемой в данном отчёте, заключается в следующем: чтобы компенсировать региональные различия, следует пересмотреть механизм распределения налогов и механизм трансфертов совместно с региональными правительствами (как предлагается в предыдущем разделе и Главах IV и V). Подробные рекомендации для каждого сектора изложены в следующих трёх пунктах.  
Социальная помощь  
56. Несправедливость особенно ярко выражена в распределении социальной помощи, и могла увеличиться после передачи ответственности региональным правительствам по причине низких финансовых возможностей самых бедных областей. Более того, вразрез официальным намерениям, размещение ресурсов на социальную помощь продолжает оставаться в высшей степени неэффективным, потому что критерием отбора потенциальных получателей социальной помощи является не «бедность», а «категория».

57. Рекомендации. Чтобы добиться лучших результатов и изменить нынешнюю динамику социально-экономических показателей в Казахстане, Правительство может рассмотреть возможность направить социальную помощь исключительно на поддержку бедного населения и:  
(a) принять ряд правовых мер и стимулов (кондиционных грантов, финансируемых из республиканского бюджета), которые приведут к размещению минимального объёма ресурсов на социальную помощь ¹⁸ для охвата по крайней мере половины от числа живущих за чертой бедности (что составит примерно 25% расходов на помощь населению ниже черты бедности в 1998 году) ¹⁹, (в соответствии с предложением реформировать систему межправительственных трансфертов, Вариант III, Глава IV.; ²⁰  
(б) направить помощь в виде (1) денежных пособий для нетрудоспособных (например, бедных, одиноких, престарелых, не имеющих кормильцев; бедных многодетных матерей) и (2) хорошо разработанных, целевых государственных программ занятости для работоспособных;  
(в) прекратить следующие неэффективные программы социальной помощи: (1) «Государственную Программу специальной помощи» (основанную на категориях); (2) "Субсидированную Программу общественных работ" и  
(г) осуществлять более тесный мониторинг бедности и адресности путём: (1) введения модуля «социальной помощи» при проведении предстоящего обследования сельских хозяйств Агентством Республики Казахстан по статистике и (2) проведения и оценки выборочного обследования получателей социальной помощи независимым специализированным органом.  
Здравоохранение  
58. Вследствие крайней ограниченности государственных ресурсов в переходный период осуществлялось комбинированное финансирование и обеспечение медицинских услуг, с участием местных администраций и частного сектора. После провозглашения независимости усилились различия между регионами в уровне расходов на медицинское обслуживание на душу населения, состояние здоровья населения ухудшилось, причём бедные пострадали несоразмерно. Несмотря на инициативу правительства провести реформу системы здравоохранения (включающую реструктуризацию/ приватизацию/закрытие медицинских объектов с середины 1990-х годов), операционная неэффективность, унаследованная у советской системы, повысилась в результате того, что не была внедрена реформа государственной службы, практически не проводился ремонт и замена оборудования, состояние инфраструктуры ухудшалась.

59. Низкий уровень исполнения бюджета здравоохранения отражает неадекватный выбор приоритетов и приводит к задержке платежей и накоплению задолженности в секторе. Из-за отсутствия ясной политики приоритетов, фактическое размещение расходов привело к тому, что акценты пришлись на: (1) лечебную, а не профилактическую помощь; и (2) дорогостоящее стационарное обслуживание в больницах и специализированных клиниках, а не услуги семейных врачей и амбулаторное лечение.

60. Эффективность расходов  на здравоохранение и качество медицинских услуг в Казахстане ухудшились вследствие: (a) избыточного потенциала и занятости, отсутствия у руководителей независимости в принятии решений и ограниченной отчётности местных властей за результаты деятельности; (б) частной практики в государственных медицинских учреждениях, открывающей возможности для коррупции и расходования скудных государственных фондов на субсидирование частной практики; (в) оплаты медицинских услуг, исходя из фактических текущих расходов соответствующих медицинских учреждений, а не минимальный стоимости пакета первичной медико-санитарной помощи на душу населения; (г) монопольное положение некоторых местных больниц, препятствующих проведению тендеров на выполнение государственных заказов в соответствии с установленными правилами и, (д) в некоторых случаях, недостаточная децентрализация финансирования и обеспечения медицинских услуг на местном уровне (районном и городском), которая может привести к дублированию функций, препятствующих объединению ресурсов и росту экономики (Глава V, Раздел В).

61. Рекомендации. Любая стратегия реформы здравоохранения в Казахстане должна непременно включать поэтапную реализацию реформы занятости и заработной платы в секторе и выборочное восстановление инфраструктуры и оборудования, с параллельной приватизацией/перепрофилированием/ объединением/закрытием учреждений здравоохранения с целью оптимизации потенциала, повышения конкуренции, эффективности и качества предоставляемых услуг.

62. Так как для полной  реализации этой стратегии может  потребоваться длительное временя, следует в короткие сроки приступить к её разработке, соблюдая следующие принципы управления ресурсами в секторе здравоохранения Казахстана: (a) определить приоритетность программ профилактической помощи, лечения инфекционных заболеваний и первичной медико-санитарной помощи; (б) предоставить руководителям государственных медицинских учреждений достаточную независимость при выполнении работы (особенно при определении структуры ресурсов) и установить их подотчётность за результаты (продукт и качество услуг); (в) чётко определить ответственность местных властей за решения по вопросам распределения ресурсов и ввести полную отчётность с их стороны за результаты реализации политики; (г) утвердить много-секторальный подход путём разработки адекватных положений об улучшении обеспечения качественной питьевой водой и основных санитарно-гигиенических мероприятиях и (д) поощрять участие частного сектора, обеспечивая надёжную правовую и нормативную базу, способствующую созданию благоприятной среды для развития инициативы частного бизнеса в секторе, включая рынки медицинского страхования.