Источники земельного права

Тема № 3: Источники земельного права.

Задача 1.

Законом Амурской области от 21 января 2005 г. № 422-О3 «Об основаниях (случаях) бесплатного предоставления и предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Амурской области» было введено понятие земельного участка для обслуживания жилого дома, под которым понимается земельный участок, предназначенный для обслуживания (эксплуатации) существующего жилого дома (квартиры в  жилом доме), включающий в себя земельный участок, находящийся непосредственно под жилым домом (квартирой в жилом доме), и прилегающую к нему территорию с хозяйственными постройками, а также земельный участок, используемый для огородничества (приусадебный участок). Прокурором Амурской области использование этого понятия в законодательстве субъекта РФ было расценено как противоречащее Земельному кодексу РФ, который не содержит указанного понятия, но при этом дает определение земельного участка, в связи с чем прокурор обратился в суд.

Каково соотношение федерального земельного законодательства и земельного законодательства субъектов РФ?

Как Земельный кодекс РФ определяет полномочия субъектов РФ в области земельных отношений?

По каким вопросам согласно Земельному кодексу РФ субъекты РФ принимают собственные нормативные правовые акты?

Какие определения земельного участка имеются в действующем законодательстве?

Решите дело.

Согласно п.к ч.2 ст.72 Конституции РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. При этом в соответствии с ч.1 и ч.3 ст.3 Земельного кодекса от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ земельное законодательство состоит из ЗК РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, законов субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Ч.1 и ч.2 ст.10 ЗК РФ относит к полномочиям субъектов РФ в области земельных отношений:

• резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ;
• разработку и реализацию региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ;
• иные полномочия, не отнесенные к полномочиям РФ или к полномочиям органов местного самоуправления;
• управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в соответствии с ЗК РФ могут устанавливать:

• случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц использования земли; в т.ч. гражданам, имеющим трех и более детей, установление предельных (максимальных и минимальных) размеров таких земельных участков (ч.2 ст.28, п.7 ст.1, ч.2 ст.28, ч.2.1 ст.33) – только законы субъектов
• случаи установления особого правового режима использования земель традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных ародов РФ и этнических общностей (ч.3 ст.7)
• порядок охраны земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами (ч.7 ст.13)
• признание земельных участков находящимися в муниципальной собственности (ч.1 ст.19) – только законы субъектов
• установление публичного сервитута (ч.2 ст.23)
• порядок и условия информирования органом местного самоуправления землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков, в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства (ч.4 ст.31) – только законы субъектов
• установление предельных (максимальных и минимальных) размеров земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства (ч.1 ст.33) – только законы субъектов
• максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для тех же целей из земель, находящихся в собственности субъекта (ч.2 ст.33) – только законы субъектов
• случаи изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (п.3 ч.1 ст.49) – только законы
• порядок проведения землеустройства (ч.7 ст.69)
• порядок привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение земельного законодательства (ч.2 ст.75)
• условия предоставления гражданам земельных участков из земель с/х назначения для сенокошения и выпаса скота (ч.4 ст.81) – только законы субъектов
• утверждение и изменение границ и правового режима пригородных зон (ч.3 ст.86) – только законы субъектов
• порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения (ч.4 ст.94) – только законы субъектов

Ст. 1 ФЗ от 2 января 2000 N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», ныне утратившего силу, содержала следующее определение земельного участка:

земельный участок - часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами. Статья 11.1 ныне действующего ЗК РФ дает определение земельного участка, как части земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. А ст.6 ЗК РФ признает земельный участок объектом земельных отношений.

Более того, Определение Верховного суда РФ № 59-Г05-22 от 16 ноября 2005 года установило, что в заявленном прокурором требовании следует отказать. Положения Закона Амурской области от 21 января 2005 года № 422-ОЗ федеральному законодательству не противоречат.

Содержащееся в статьях Закона понятие земельного участка для обслуживания жилого дома предусмотрено для реализации целей данного Закона. Определение указало, что фактически оспариваемые подпункт "ж" ч. 1 ст. 1; пп. "в", "г" ч. 1 ст. 2 Закона Амурской области устанавливают понятие "земельный участок для обслуживания жилого дома", которое Земельным кодексом РФ и нормами другого федерального законодательства, регулирующими земельные правоотношения, не предусмотрено. Утверждение о том, что понятие "земельный участок для обслуживания жилого дома" не предусмотрено федеральным законодательством, а потому его введение в правовое регулирование законодателем субъекта РФ находится в противоречии с конституционными принципами в силу специального запрета, является результатом неправильного понимания особенностей сферы применения правового регулирования рассматриваемых правоотношений.

Оставлено без внимания то обстоятельство, что, давая понятие земельному участку в ч. 2 ст. 6 ЗК РФ, законодатель определил его, прежде всего, как объект земельных отношений, а потом уже как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

В то же время в оспариваемых прокурором нормах Закона Амурской области в статье 1 дается понятие земельного участка не как самостоятельного объекта земельных отношений, а как основание (случай) возможного его бесплатного предоставления в собственность граждан. Именно для реализации целей указанного Закона и было предусмотрено оспариваемое понятие "земельного участка для обслуживания жилого дома".

В силу части 2 ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц бесплатно может осуществляться в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Ошибочным является и утверждение о том, что содержащееся в пп. "ж" ч. 1 ст. 1, пп. "в", "г", ч. 1 ст. 2 оспариваемого Закона области понятие земельного участка, предназначенного для обслуживания жилого дома, не предусмотрено другими федеральными законами. В частности ст. ст. 273, 552, 652 Гражданского кодекса РФ, устанавливая порядок и условия перехода права собственности на земельный участок при отчуждении находящихся на нем зданий или сооружений, используют понятие земельного участка, необходимого для использования этого имущества. 

Задача 2.

Житель г.Краснодара Ларин и проживающая в г.Москве Медикова в июле 1999 г. заключили договор купли-продажи земельного участка и жилого дома, находящихся в Краснодарском крае. Однако в регистрации данного договора было отказано на основании ч.1 ст.16 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае», устанавливающей запрет на совершение сделок с земельными участками на территории Краснодарского края, если стороной договора является гражданин, не имеющей регистрации на постоянное проживание в Краснодарском крае.

Каким положением федерального законодательства противоречит данная норма закона Краснодарского края?

Правомерен ли отказ в регистрации договора купли-продажи земельного участка в данном случае?

Решите дело.

Данная норма закона Краснодарского края противоречит

• ч.2 ст.9 (земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности), ст.35 (в частности, каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами), ст.36 (в частности, граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц) Конституции РФ;
• ч.2 ст.15 Земельного кодекса РФ – граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность;
• ч.1 ст.260 Гражданского кодекса РФ – лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

Определение Конституционного Суда РФ от 3 февраля 2000 г. N 41-О "По жалобе гражданки Медиковой Нины Петровны на нарушение ее конституционных прав положением части первой статьи 16 Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае" указало, что:

согласно статье 27 (часть 1) Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Из статьи 71 (пункт "в") Конституции РФ следует, что регулирование данного права находится в ведении РФ. Законом РФ от 25 июня 1993 года "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" введена регистрация граждан РФ, которая в ее конституционно-правовом смысле является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах РФ, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства. При этом сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождают для гражданина каких-либо прав и обязанностей, не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ.

Вместе с тем право гражданина РФ свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах РФ не является абсолютным, поскольку в соответствии со статьей 55 (часть 3) Конституции РФ оно может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для обеспечения конституционно значимых целей. Установление иных, помимо прямо указанных в федеральном законе, оснований для введения особого порядка регистрации как условия реализации права гражданина РФ на выбор места жительства является нарушением требований Конституции РФ и федерального закона. Субъекты РФ не могут самостоятельно вводить ограничения конституционного права гражданина на выбор места жительства, а также предусматривать регистрацию или отсутствие таковой как основание ограничения или условие реализации прав граждан, предусмотренных Конституцией РФ (в данном случае ее статьями 35 и 36). Положения иных, помимо федерального закона, нормативных актов, предусматривающие такие ограничения, не соответствуют статьям 27 (часть 1), 55 (часть 3), 71 (пункт "в") и 76 (части 1 и 5) Конституции РФ с точки зрения установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. В силу предписаний статьи 76 (часть 5) Конституции РФ такие акты не могут действовать.

Таким образом, оспариваемое положение Закона Краснодарского края "Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае", устанавливающее не предусмотренное федеральным законом условие осуществления сделок с земельными участками, а именно наличие регистрации права на постоянное проживание в Краснодарском крае или Республике Адыгея, т.е. вводящее не предусмотренное федеральным законом ограничение конституционного права граждан на выбор места жительства не может применяться судами, другими органами и должностными лицами и подлежит отмене в установленном порядке.