Попытки становления Всероссийского земства в конце XIX - начале XX веков

 

Содержание

 

• Введение _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _  3

 

• Глава 1.  Земская реформа во 2-ой половине XIX века. _ _ _ _ _ _ _ 6

         1.1. Какие уровни земств были созданы.

         1.2. Почему не было создано.

 

• Глава 2. Попытки становления Всероссийского земства в конце XIX - начале XX веков _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _9

         2.1. Проекты либералов по созданию Всероссийского земства.        

         2.2. Опыт создания Всероссийского земства.

 

• Заключение _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 27

 

• Источники и литература_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Россия перевидала несметное число реформ и реформаторов. Резкие рывки вперед и откаты назад, постоянная смена ориентаций – вот политическая история страны последних трех столетий. Постоянные революционные события влекли за собой пренебрежительное отношение ко всякого рода реформам. Между тем, глобальное и внимательное изучение реализованных и несостоявшихся проектов преобразований способно дать много информации о делах минувших и на основе этого изучить сегодняшние наши проблемы. Важное значение в этом отношении представляют собой земства.

Земства - органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний Европейской России по земской реформе 1864 г. Образование земств было попыткой царизма приспособить самодержавный  строй  к потребностям капиталистического развития.¹

Исходя из актуальности данной темы, недостаточной изученности многих моментов основной целью моего исследования является определение места и роли земских учреждений в системе государственной власти России во 2-ой половине XIX – начале XX вв. и выявление проблемы установления земства России.

В данной работе была использована как обобщающая литература, так и периодические издания.

В качестве источников служили тексты  “Положения о губернских и земских учреждениях” Александра II (1 января 1864 г.)² и “Положения о губернских и уездных земских учреждениях” Александра III (12 июля 1890 г.)³ Среди обобщающих работ  наибольший  интерес вызвала книга Рогова  А. А.”История государства и права России XIX – начала XX вв.”⁴ В ней основательно изложена суть изучаемой нами проблемы. Но недостаток данной

работы   заключается   в   отсутствии   подробнейшего   описания    каких-либо важных моментов из истории становления земских учреждений. Автор ограничился лишь раскрытием основной проблематики изучаемого нами явления.

Более богатый материал содержится в статьях периодических изданий, среди которых неподдельный интерес вызвала работа Гильченко Л. В. “Из истории становления местного самоуправления в России”¹ опубликованная в журнале “Наука в России”. В статье автор пытается установить причины проведения земской реформы. По его мнению, основная из них кроется в осознании правительством Александра II колоссального отставания в развитии России от передовых европейских стран и необходимости ее вхождения в русло мировой цивилизации. Далее подробнейшим образом освящаются все мероприятия, проводимые как земством, так и правительством. Большое внимание уделяется и контрреформам 90-х годов XIX века. Затем Гильченко дает нам представление о попытках реорганизации местной власти в начале XX века. Эта работа особенно ценна тем, что в ней автор очень часто прибегает к цитатам историков занимавшихся изучением этого периода истории России, а также видных политиков того времени.

Исследуемая нами проблема подробно освящена в статье Старкова О. В. и  Башкатова Л. Д., опубликованной в  журнале “История государства и права”.² Авторы пытаются разобраться почему в кризисной ситуации правительство прибегает к введению местного самоуправления. Они четко определяют место и роль земских учреждений в системе государственной власти в середине XIX-начале XX вв.,   анализируют смысл и конкретно-историческое содержание земских инициатив отдельных государственных институтов  и  изменения политической системы страны в целом.

По мнению автора, эта статья очень полезна тем, что в ней говорится о возможности применения частицы исторического опыта деятельности земских учреждений в современной российской политической ситуации, в условиях кризиса властных и управленческих структур.

Эпохе реформ императора Александра II посвящена статья “Чернильные перемены”¹ Ананьича Б. и Чернухи В. В ней авторы подробнейшим образом исследуют как причины реформ, так последовательность и ход их проведения, дают ответ почему проекты преобразований не реализовались до конца.

Очень своеобразна и интересна  статья Б.Ананьича “Проблемы российского реформаторства”.² В ней исследователь прибегает к использованию спортивного термина “стартовавшая с опозданием”, характеризуя экономическое развитие России во второй половине XIX века. Автор объясняет в своей работе почему Россия оказалась в такой ситуации, приводит убедительные доказательства необходимости преобразований, освящает проблемы, которые препятствовали полному осуществлению реформ.

Интересным дополнительным материалом для раскрытия темы послужила  статья Ф.А.Петрова “Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в конце 70-х начале 80-х годов XIX века”³, опубликованная в журнале “Отечественная история”. В ней рассмотрено мало известное читателям  земско-либеральное движение в один из переломных этапов русской истории – период конца  1870-х начало 1880-х гг. Между тем, именно тогда земскими либералами были разработаны конкретные проекты коренного переустройства государственного аппарата России, начиная с Государственного совета и заканчивая волостным сходом. В работе Петрова впервые предлагается критический анализ проектов переустройства государственной системы России, разработанных идеологами земского либерализма различных политических оттенков, и делается попытка показать их место и значение в развитии русской государственности.

Глава 1.  Земская реформа 2-ой половины XIX века.

 

Александр II утвердил Положение  о земских учреждениях, которое  было опубликовано 1 января 1864 г., и в  течение нескольких лет распространено на 34 губернии Европейской России.¹ Само введение земских учреждений началось в феврале 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.   

Реализация Положения о земских учреждениях была возложена на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Эти комиссии составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. Все это окончательно утверждалось губернской   временной комиссией под предводительством губернатора. На первом   земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.²

По ст.1 гл.I Положения о губернских и уездных земских учреждениях устанавливалось, что “Для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяются настоящим Положением”.³ Более определенно уровни земств определяет  3 статья первой главы Положения. В ней говорится о том, что “Круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных”.⁴ Эти полномочия полностью ограничиваются последующими статьями положения (ст. 7 -11). В статье 7 указано, что “Земские учреждения, в постановлениях и

распоряжениях своих, не могут выходить из круга указанных им дел; по сему они не вмешиваются в дела, принадлежащие кругу действий правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Всякое определение их, в противность сему постановленное, признается недействительным”.¹ В ст. 8-11 гл.I говорится об ответственности земских учреждений за превышение и неисполнение своих правомочий и об органах, которые осуществляют контроль над земствами.

В гл.2 (Состав земских  учреждений) описывается еще более  конкретное деление земств на уровни. Здесь подтверждается то, что земские учреждения разделяются, согласно ст. 1-й сего Положения, на уездные и Губернские², а затем говорится о делении уездных и губернских земств на более мелкие  единицы, об их полномочиях и избирательной системе (соответственно ст. 14-49 и ст. 50-60 гл.II Положения). В последующих главах описываются “Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений”(III), “Порядок действий земских учреждений”(IV), “Отчетность и ответственность земских учреждений”(V) в рамках уезда и губернии.

Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод, что Положение о губернских и уездных земских учреждениях вводило земские учреждения только на уровне уезда и губернии. Центральное земское представительство (Государственная Дума по Сперанскому) и не предусматривалось, как и волостное земство, в котором дворянство вряд ли смогло бы играть решающую роль среди куда более многочисленного крестьянского населения.³ Таким образом, Положение было искаженным и как бы урезанным сверху и снизу планом Сперанского. Именно на этом основании противники земства называли его то “зданием без фундамента и крыши”, то “пятым колесом в телеге” российского государственного управления.

Но почему же земства  не установились на  высшем уровне по Положению 1864 года?  Ответ на этот вопрос нам дает доктор исторических наук Григорий Герасименко в своей статье “Опыт земского самоуправления”. “Деятельность земств протекала в сложных условиях, поскольку, создав земское самоуправление, правительство шаг за шагом ограничивало его самостоятельность, издавая различные государственные законы, циркуляры и разъяснения, усиливающие зависимость от бюрократии. Особенно тщательно власти следили за общественно-политической деятельностью земств”¹

Такого рода отношения  между бюрократией и органами местного самоуправления породили оппозиционность земств правительству, которая вскоре пошла на убыль после царского манифеста от 17 октября 1905 года. После этого земства выступили в поддержку царского правительства и после первой русской революции официально завяли об отказе от политической борьбы, но и в таком своем качестве по-прежнему не вписывались в бюрократическую машину, оставаясь чужеродным вкраплением в старую государственную систему. Правительство использовало их для решения местных вопросов, но как только земцы заявляли о своих правах на власть, сразу же прибирало их к рукам. ²

Это говорит о том, что правительство опасалось чрезмерного усиления государственной роли земств, что было вполне реальным при наличии у него общегосударственных структур.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 2. Попытки становления Всероссийского земства.

Но несмотря на то, что  правительство категорически воспрепятствовало  расширению полномочий земств, видные идеологи либерального движения активно  работали над преобразованиями земской  системы.

Пожалуй, активнее и глубже всех эту тему разрабатывал Б.Н. Чичерин. Основоположник государственной школы  в историографии уже на заре эпохи “великих реформ” имел устойчивые представления о русской истории, закрепленные в его магистерской диссертации “Областные упреждения в России в XVII веке” (1856 г.). В предисловии к своему труду Чичерин писал, что “только недостатки предшествующих учреждений делают понятным значение новых мер и преобразований”.¹  На рубеже 1850-1860-х годов Чичерин активно выступал за единство и взаимопонимание между самодержавной властью и обществом. В его совместном с К.Д. Кавелиным письме к Герцену высказаны с наибольшей определенностью их упования: авторы письма заявляли, что им нужна не конституция, а восстановление «живой, непосредственной связи между царем и народом», изоляция “алчной, развратной и невежественной бюрократии, втеснившейся между царем и народом”. Ведущие деятели столичного либерализма (в отличие, к примеру, от тверских дворян-либералов) в то время не гнались за “бумажными гарантиями” (выражение Н.А. Мельгунова), а надеялись на разрешение всех вопросов самодержавием в союзе с обществом по формуле, выведенной Чичериным: “Либеральные меры и сильная власть”. Решающую роль в этом деле Чичерин отводил все же государству. Это определило и его отношение к земскому самоуправлению.

В своей книге “О народном представительстве” Чичерин проводил четкое различие между парламентаризмом и местным самоуправлением: в   первом   случае граждане   становятся причастными   к   верховной государственной власти, а во втором — участвуют лишь “в управлении низшими интересами общества”. Если учреждение общенародного представительства меняет весь образ правления, то введение представительства на местах совершается без перемен существенных основ государства. Поэтому местное самоуправление не является правом политическим, оно должно иметь только хозяйственно-административные обязанности и быть изъято из политической борьбы. Наряду с этим неплохо было бы вручить ему и часть исполнительной власти с целью “вызвать в наших провинциях здоровый практический дух”.¹ За верховной властью остается не управление хозяйственными делами местного общества, а контроль за местным самоуправлением.². Последнее должно согласовываться с видами правительства, во многих отношениях ему подчиняться и идти в ногу с ним.³. “Общая государственная власть должна все местные управления направлять к общей цели”, что “составляет существо административной централизации, без известной доли которой не может обойтись ни одно благоустроенное общество”. Поэтому правительство должно иметь в местности свои органы и значительное влияние на дела.⁴ Местное самоуправление представляется Чичерину неразрывно связанным с “общей администрацией” и до известной степени зависимым от нее. Четко границы этой зависимости он не оговаривает, полагая, что найти их поможет опыт, но считает, что даже в неограниченной монархии «местная свобода» нужна, ибо противодействует безмерному владычеству бюрократии и ее злоупотреблениям. Аналогичную роль играют и сословные привилегии: Чичерин считал мысль о том, что «в чистой монархии необходимы сословные привилегии. Как скоро эти последние сдержки исчезают, так правление неизбежно становится деспотизмом». Только так и возможно в “чистой монархии» составляющее цель всякого общества “соглашение свободы с порядком”. ⁵

Из этих соображений вытекают и  практические предложения Чичерина. Он предлагает поместить центр тяжести самоуправления в губернии, а не в

уезде: во-первых, губерния ближе к центральному правительству, и, во-вторых, в уезде мало “элементов для хорошей администрации”, то есть дворянства, в руки которого, как прямо заявляет Чичерин, и должно достаться местное самоуправление.¹ Дворянство имеет государственное значение, и его задача — заведовать общественными делами на местах. Вне дворянства русская жизнь еще не выработала класса, способного его заменить, «среднее сословие» «содержит в себе слишком еще мало просвещенных сил».