Государственное управление и самоуправление на белорусских землях в составе Российской империи

 Характерным примером в данном случае может послужить первый в истории СССР референдум. 17 марта 1991 года в соответствии с решением IV съезда народных депутатов в СССР на всеобщее голосование вынесен вопрос: «Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических Республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в котором в полной мере гарантированы права и свободы человека любой национальности?». В референдуме приняли участие 80% избирателей страны. Из них положительно на поставленный вопрос ответили 76,4 %. Таким образом, весь советский народ высказался за сохранение страны [30].

 Хотя решение данного референдума никто не отменял, однако оно не стало правовой нормой для властей.

 С точки зрения закрепления процессуальных правовых норм, проведение референдума можно рассматривать как референдный процесс, который состоит из следующих относительно самостоятельных процедур, осуществляющихся в определенной последовательности:

  • назначение референдума;

  • подготовка и проведение референдума;

  • голосование и проведение итогов референдума;

  • опубликование и введение в действие законов и иных решений, принятых референдумом [27, c. 19].

 При этом инициаторы референдума и их оппоненты должны иметь полную информационную возможность разъяснить голосующим правовые, экономические и политические последствия референдума.

 Возвращаясь к Республике Беларусь, отметим, что необходимость первого референдума была вызвана тем, что в конце 80-х – начале 90-х гг. во многих союзных республиках СССР проявились процессы, свидетельствующие о стремлении значительной части населения не только обновить Советский Союз, но и строить собственное национальное государство, которому присущи полная самостоятельность и независимость.

 Как упоминалось выше, 17 марта 1991 года. состоялся референдум по вопросу о сохранении Союза ССР как федерации равноправных республик. Результаты голосования в Белорусской ССР свидетельствовали, что абсолютное большинство граждан (82,7%) высказалось за сохранение СССР [46]. Однако мнение народа не было принято во внимание правящей верхушкой.

 14 мая 1995 года состоялся республиканский референдум по целому ряду вопросов, имевших важное значение для дальнейшего развития Республики Беларусь. На всенародное обсуждение были вынесены следующие вопросы:

  • о статусе русского языка;

  • об установлении новых Государственного флага и Государственного герба;

  • об экономической интеграции с Российской Федерацией;

  • о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета Президентом Республики Беларусь [46].

 Согласно официальным результатам, 83,3% белорусских граждан проголосовали за придание русскому языку равного статуса с белорусским, что в последствии нашло свое законодательное закрепление в новой редакции Закона «О языках в Республике Беларусь» от 13 июля 1998 г. № 187-З [15]. Согласно данному Закону государство должно обеспечивать всестороннее развитие и функционирование двух языков во всех сферах общественной жизни. В том числе важной гарантией прав белорусских граждан на пользование двумя государственными языками является установление ответственности должностных лиц за отказ принять и рассмотреть обращение гражданина со ссылкой на незнание языка обращения [46].

 За предложение об установлении новых Государственного флага и Государственного герба Республики Беларусь высказались 75,1% граждан из числа принявших участие в голосовании [46]. По результатам референдума 7 июня 1995 года были подписаны:

  • Указ Президента Республики Беларусь от 7 июня 1995 г. № 213 «Об утверждении эталона Государственного герба Республики Беларусь и Положения о Государственном гербе Республики Беларусь»;

  • Указ Президента Республики Беларусь от 7 июня 1995 года № 214 «Об утверждении Положения о Государственном флаге Республики Беларусь» [6;8].

 Положительное решение на референдуме вопроса об экономической интеграции с Россией (83,3% – «за») было реализовано в нормотворческом плане 2 апреля 1997 года, когда в Москве был заключен Договор о Союзе Беларуси и России, а также подписан Устав Союза Беларуси и России.

 Главными целями Союза, согласно этим международным правовым документам, стали дальнейшее правовое закрепление отношений сотрудничества, повышение уровня жизни народов, ускорение социально-экономического развития государств, обеспечение безопасности Союза и согласованной внешней политики [1;2].

 В конце 1998 года (25 декабря) в Москве были подписаны Декларация о дальнейшем единении России и Беларуси, Договор о равных правах граждан и Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования.

 В целях реализации договоренностей, оформленных вышеуказанными актами, 8 декабря 1999 года Российская Федерация и Республика Беларусь заключили Договор «О создании Союзного государства» (далее – Договор). Этим документом, как указано в ст. 1 Договора, государства–участники создали Союзное государство, которое «знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство» [46].

 Поддержали вопрос о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета 13-го созыва Президентом Республики Беларусь 77,7% граждан, высказались против 17,8% [30].

 Что касается проведения второго республиканского референдума 24 ноября 1996 г., то, согласно, официальной позиции, оно было обусловлено необходимостью «уточнения ряда конституционных положений» [45]. На всенародное голосование выносились два блока вопросов, инициированные Президентом и группой депутатов Верховного Совета.

 Согласно официальным данным, обнародованным Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов (далее – ЦИК), итоги народного голосования 24 ноября 1996 г. по каждому из вопросов выглядят следующим образом. Большинство граждан (88,18%) из числа принявших участие в голосовании поддержали предложение Президента страны А.Г. Лукашенко о переносе празднования Дня независимости на 3 июля, 10,45% высказались «против» [44].

 70,45% от общего числа избирателей проголосовали за проект Конституции, предложенный Главой государства, 7,93% – за проект, предложенный депутатскими фракциями коммунистов и аграриев. Против проголосовали соответственно 9,39 и 71,2%.

 Наконец, 82,88% граждан, участвовавших в голосовании, высказались против свободной (без ограничений) купли и продажи земли, а отмену смертной казни не поддержали 80,44% [44].

 Особенно важное значение для Республики Беларусь имел четвертый республиканский референдум, проведенный 17 октября 2004 года, на котором, по официальным данным, 79,42% граждан, принявших участие в референдуме, проголосовали «за» принятие ч. 1 ст. 81 Конституции Республики Беларусь в следующей редакции: «Президент избирается на пять лет непосредственно народом Республики Беларусь на основе всеобщего, свободного, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» [3]. Таким образом, из текста Основного закона была исключена норма, согласно которой одно и то же лицо не может занимать пост Главы государства более двух раз.

 В настоящее время, нормативный характер решений, принятых в результате проведения референдума закреплен в ст. 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», согласно которой решение референдума – это нормативный правовой акт, направленный на урегулирование важнейших вопросов государственной и общественной жизни, принятый республиканским или местным референдумом [13].

 Здесь хотелось бы обратить внимание на позицию Г.А. Василевича, согласно которой нельзя согласиться с данным в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определением решения референдума как нормативного правового акта. Аргументируется это тем, что во многих случаях на народное голосование может быть вынесен отдельный вопрос, концепция будущего законопроекта, планируемого к рассмотрению в Парламенте, и т.д. Кроме того референдум может носить консультативный характер. Более того, в ч.2 ст. 3 Закона сделана оговорка о том, что правовые акты (решение референдума, указ и др.) могут иметь ненормативный характер [19].

 В свою очередь, порядок реализации правотворческой инициативы граждан на принятие решения посредством референдума регулируется нормами Избирательного кодекса Республики Беларусь (далее – ИК). В частности, согласно ст. 113 ИК инициатива граждан на проведение республиканского референдума выражается в виде предложения, внесенного не менее 450 тысячами граждан, обладающих избирательным правом, в том числе не менее 30 тысячами граждан от каждой из областей и города Минска. При этом гражданами должна быть образована инициативная группа по проведению референдума из числа лиц, имеющих право участвовать в референдуме, в количестве не менее 100 человек, примерно в равной степени представляющих граждан от каждой области и города Минска, которая обращается в ЦИК с заявлением о регистрации инициативной группы и вопроса (проекта решения), предлагаемого ею на референдум (ст. 114 ИК) [4].

 Вопрос (проект решения), предлагаемый на республиканский референдум с учетом заключения Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, и состав инициативной группы регистрируются ЦИК. В регистрации отказывается в случае нарушения требований законодательства Республики Беларусь. Отказ в регистрации инициативной группы может быть обжалован в месячный срок в Верховный Суд Республики Беларусь руководителем инициативной группы.

 Отдельно отметим, что согласно нормам ИК, материальное обеспечение агитации по инициированию республиканского референдума гражданами и сбору подписей граждан осуществляется за счет средств инициативной группы, которая в этих целях инициативная группа может использовать добровольные пожертвования организаций (за исключением государственных), политических партий, других общественных объединений, трудовых коллективов, граждан Республики Беларусь. На подготовку и проведение референдума запрещается использовать средства иностранных государств и организаций, международных организаций, организаций с иностранными инвестициями, иностранных граждан и лиц без гражданства [4].

 Отметим также, что ЦИК отклоняет предложение о проведении референдума и сообщает об этом инициативной группе и Президенту Республики Беларусь в следующих случаях:

- нарушения срока для сбора подписей граждан;

- отсутствия требуемого количества подписей;

- выявления нарушений принципа добровольности в ходе сбора подписей, зафиксированных в установленном Центральной комиссией порядке;

- представления инициативной группой более 15 процентов недостоверных подписей от общего количества проверенных подписей граждан в подписных листах;

- установления в представленных документах других нарушений требований настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь [4].

 Подобное решение ЦИК также может быть обжаловано в Верховный Суд (ст. 116 ИК).

Согласно ст. 121 ИК, референдум считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, внесенных в списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме. Решение считается принятым референдумом, если за него в целом по Республике Беларусь проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. В свою очередь, решение о принятии, изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования [4].

 Подводя итог, отметим, что подготовка и проведение референдума на демократических основах, открыто и гласно является важнейшим условием его проведения. Поэтому весь организационно-правовой механизм референдума должен быть четко оформлен в законодательстве и отвечать требованиям последнего.

 

2.2 Выборы как  одна из основных форм демократии

На сегодняшний день выборы представляют собой основной способ формирования органов власти и управления с помощью выражения по определенным, закрепленным в законодательстве, правилам политической воли граждан.

 В современных условиях нельзя недооценивать влияние выборов на жизнь общества. В частности, в период выборов создаются наиболее благоприятные возможности для осознания гражданами своих интересов и включения их в избирательные программы партий и отдельных депутатов. С другой стороны, именно во время выборов, стремясь получить массовую поддержку, депутаты и участвующие в избирательной кампании СМИ особенно восприимчивы к запросам и пожеланиям населения, что активизирует процесс осознания и представления гражданами своих интересов [16, c. 237]. В ходе избирательного процесса кандидаты регулярно встречаются с гражданами, выслушивают их мнения и просьбы, вносят коррективы в свои избирательных платформы. Поэтому выборы представляют собой важнейший канал обратных связей между гражданами и властью.

 Кроме того, выборы способствуют интеграции разнообразных мнений и формирование общей политической воли. С помощью выборов обеспечивается объединение большинства граждан вокруг определенной политической платформы и представляющих ее лидеров, формируется доминирующая в государстве политическая воля. Выражение этой воли обеспечивает правительству авторитет и поддержку, что повышает его дееспособность [48, c. 147].

 Участие граждан в выборах также означает легитимацию, т.е. принятие ими данного типа политической системы, политического режима, правил формирования органов власти, независимо от отношения населения к конкретным должностным лицам, правительству и правящим партиям. Именно посредством выборов кризис конкретного правительства и его политики не приводит к отторжению гражданами всего политического строя и дестабилизации политической системы, не перерастает в стремление разрушить существующий политический порядок путем революции [42, c. 78].

 В ходе избирательного процесса граждане особенно интенсивно усваивают политические ценности и нормы, приобретают политические навыки и опыт. В это время резко расширяется поток политической информации и пропаганды, активизируется разнообразная политико-образовательная работа, концентрируется внимание людей на актуальных политических проблемах и альтернативных путях их решения. Делая выбор, избиратели в большей или меньшей степени отождествляют себя с определенными политическими силами. Все это повышает их политическую ангажированность и активность [36, с. 382].

 Соответственно, именно в процедуре выборов происходит оформление эффективной политической оппозиции и ее подготовка к выполнению функций политического руководства. Эффективность оппозиции предполагает выполнение ею функций критики и контроля за правительством, а также способность к выработке альтернативной политики. Выборы, побуждая различные политические силы к открытому сопоставлению своих программ, компромиссам и коалициям, способствуют консолидации оппозиции [24, c. 146]. Кроме того, будучи представленной в результате выборов в парламенте, а нередко и возглавляя правительства в субъектах федерации (для федеративных государств), оппозиция подготавливается к ответственному и компетентному руководству государством после прихода к власти.