Важное место на заседании
конвента 1787 г. занимал вопрос
об организации двух палат
конгресса США и точном определении
их полномочий. Мнение участников
конвента о палате представителей
основывалось главным образом на многочисленных данных о демократических
инициативах нижних палат легислатур
штатов. Корень «зла» они усматривали
в том, что нижние палаты штатов были чересчур
многочисленны и переизбирались слишком
часто.
При обсуждении вопроса о депутатских
сроках членов нижней палаты ряд участников
конвента - Шерман, Стронг, Элсворт, Джерри,
Вильсон - высказались все же в пользу
ежегодных перевыборов, исходя из того,
что, как доказывал Вильсон, «такая частота
выборов наиболее знакома и приемлема
для народа» [20, с.268]. Дженнифер, Гамильтон,
Мэдисон настаивали на избрании нижней
палаты на три года, указывая, что такой
срок полномочий придаст позиции палаты
представителей определенную стабильность,
чего так недоставало политической власти
США. Конвент одобрил внесенное Ратледжем
и Дикинсоном компромиссное предложение
о переизбрании членов палаты представителей
раз в два года.
В вопросе о численном составе
палаты представителей авторы
федеральной конституции явно
следовали английскому образцу, установив норму представительства
(1 депутат от 30 тысяч жителей), примерно
повторяющую норму представительства
в нижней палате британского парламента.
В результате палата представителей конгресса
США в момент принятия конституции должна
была насчитывать 65 депутатов.
При обсуждении следующего вопроса,
о схеме организации сената
США, участники конвента разделились
на две группы: одну из них
волновала исключительно социальная
функция сената; другую, представителей
мелких штатов, заботила и проблема
обращения сената в средство, способное противостоять
утверждению господства в конфедерации
крупных штатов. В результате схема организации
сената, одобренная конвентом, отразила
устремления обеих этих групп: она обеспечивала
надежную защиту интересов собственности,
и в то же время воплотила в себе принцип
равного представительства штатов.
На конвенте 1787 г. Дикинсон, Моррис,
Гамильтон, Мэдисон (для них
главной была социальная функция
сената) подчеркивали, что он должен
быть непосредственным представительством и выразителем интересов фракции меньшинства.
Мэдисон требовал постоянно иметь в виду
различие социальных функций двух палат
- нижняя стоит на страже прав на жизнь
и свободу, верхняя заботиться о защите
права на частную собственность [13].
При определении места в системе «смешанной»
законодательной власти сторонники новой
конституции указывали, что ему надлежит
«предотвращать недочеты или ошибки нижней
палаты». Мэдисон показывал неодинаковую
роль двух палат в государственном механизме
в целом: наличие палаты представителей
подводит под государственную власть
такую надежную основу, как суверенитет
народа, а сенат обеспечивает прочность
и стабильность режиму, гарантирует ему
безопасность от демократических «перехлестов»
палаты представителей [12]. Аналогичные
определения природы и назначения сената
дали Гамильтон и Рандольф.
Залогом приверженности сената
стабильному социально-политическому
курсу являлся, по общему мнению,
идеологов «верхов», являлся длительный
срок полномочий его депутатов.
На конвенте, Дикинсон, Моррис, Рид, Гамильтон,
настаивали ни много, ни мало на пожизненном
избрании сенаторов. Вильсон выступил
за девятилетний срок. Вирджинские делегаты
Рандольф, Мэдисон и Спейт из Северной
Каролины предлагали установить срок
полномочий сенаторов в семь лет. Лишь
единицы среди делегатов конвента выступили
против многолетнего срока полномочий
сенаторов. В целом только делегаты из
штатов Новой Англии - Джерри, Шерман -
предлагали относительно небольшой, три
- пять лет, период пребывания на посту
сенатора. В конце концов, конвент утвердил
в качестве компромисса 6-летний срок полномочий
для сенаторов США. Таки образом, он оказался
в два-три раза продолжительнее срока
полномочий большинства верхних палат
штатов.
Малочисленность сената также рассматривалась как условие, предотвращающее
колебания в его политической линии. Конвент
в Филадельфии ратовал за малочисленность
верхней палаты и, предоставив каждому
штату два места в сенате, ограничил число
участников последнего 26 депутатами.
Большинство участников конвента
выступили против избрания сенаторов
всем электоратом. «Виргинский план»,
о котором говорилось выше, предлагал
вверить избрание сенаторов нижней палате.
Однако представители малых штатов настояли,
чтобы избрание сената США было закреплено
за легислатурами штатов, что означало
одновременно и отказ рядовым избирателям
в праве создания верхней палаты и уступку
сторонникам «прав штатов». Дикинсон,
Моррис, Гамильтон упорно добивались,
чтобы для сенаторов был введен максимальный
имущественный ценз. Конвент не принял
этого требования, ограничившись установлением
для сенаторов более высокого возрастного
ценза, чем для членов палаты представителей
(30 лет вместо 25), и более продолжительного
минимума пользования правами гражданства
в США (9 лет вместо 7).
Самый большой отход авторов
федеральной конституции от принципов
государственно-правового законодательства
войны за независимость обнаруживается
в трактовке ими двух разных
и в то же время смыкающихся
друг с другом концепций - «разделения властей» и их «взаимоограничения
и равновесия». Концепции эти являлись
основополагающими в буржуазной государственно-правовой
мысли XVII - XVIII веков. В Западной
Европе они были направлены против абсолютизма,
сосредоточения законодательной, исполнительной
и судебной власти в руках одного лица
и стали рассматриваться там благодаря
усилиям Локка, Монтескье и их последователей
как главное противоядие политическому
деспотизму и произволу.
Точно такой же смысл вкладывали
в концепции «разделения властей» и их «взаимоограничения
и равновесия» в своих пропагандистских
выступлениях лидеры федералистов. В работах
Гамильтона содержатся классические определения
того, как должны быть «разделены» власти,
и указаны все известные средства, с помощью
которых исполнительная власть ограничивает
законодательную и судебную, законодательная
- исполнительную и судебную, судебная
- исполнительную и законодательную, и
в результате чего создается «равновесие
властей». Протест против умаления в США
роли исполнительной власти, нашедшего
выражение в большинстве конституций
штатов первых лет революции становится
лейтмотивом печатных выступлений идеологов
«верхов» задолго до созыва конвента в
Филадельфии. Одним из пропагандистских
способов используемых ими в борьбе за
возвеличивание роли исполнительной власти,
стало стремление опорочить любыми способами
деятельность законодательных ассамблей,
особенно нижних палат.
Мэдисон на конвенте в Филадельфии
усматривал главную тенденцию
государственно-правого развития США в поглощении всей власти «законодательным
молохом». Задача авторов новой конституции,
согласно федералистам, заключалась в
том, чтобы перекроить существующую схему
«разделения властей», решительно перераспределить
прерогативы между законодательными и
исполнительными органами.
Прежде всего, настаивали на
конвенте Вильсон, Моррис, Рэндольф,
Мэдисон, Гамильтон, необходимого
раз и навсегда покончить с
правом избрания главы исполнительной
власти законодательной ассамблеей.
Мэдисон и Пинкни выступали также против предусмотренного
всеми конституциями штатов права импичмента
членов исполнительной власти законодательными
органами. Такие делегаты, как Гамильтон,
Кинг и Моррис, вообще считали ересью возможность
импичмента главы исполнительной власти.
Вожди федералистов требовали, далее,
признать назначения на невыборные государственные
должности прерогативой главы исполнительной
власти. Стремясь максимально освободить
исполнительную из-под контроля законодательных
органов, он в то же время единодушно настаивали
на предоставлении президенту права «ограничения»
полномочий конгресса при помощи вето.
Столь откровенная решимость
федералистов пересмотреть утвердившиеся
в США принципы отношений между
исполнительной и законодательной
властями вызвала протест со стороны ряда делегатов. Бедфорд
возразил против какого-либо «ограничения»
законодательной власти исполнительной,
указывая, что право президентского вето
означало бы подрыв верховенства народных
представителей и самого народного суверенитета.
Шерман требовал, чтобы исполнительная
власть продолжала оставаться «полностью
зависимой от легислатуры». В независимости
исполнительной власти от законодательной
он видел «суть тирании».
Все эти делегаты выступали
за наделение законодательной
власти правом импичмента членов исполнительной
власти, а Шерман, Бедфорд, Пинкни настаивали
и на избрании главы исполнительной власти
законодательной властью [13].
Спор по вопросу о соотношении
прав законодательной и исполнительной
власти принес победу, хотя и не такую внушительную, на какую
они рассчитывал, сторонникам усиления
исполнительной власти. Это нашло отражение
в установленном порядке избрания главы
исполнительной власти, к чему законодательная
власть не имела отношения. Президент
наделялся правом ограниченного законодательного
вето. Право же ограничивать главу исполнительной
сласти вверялось сенату, призванному,
по замыслу авторов конституции, отстаивать
интересы собственности и порядка и способного,
следовательно, с их точки зрения, только
на союз, а не на противоборство с президентом.
Особое место в воззрениях
идеологов «верхов» занимала
концепция «единой и неделимой»
исполнительной власти. Концепция
эта была включена в виргинский
проект конституции. С поддержкой
«единой и неделимой» исполнительной власти на конвенте выступили
Моррис, Дикинсон, Вильсон, Гамильтон,
Ратледж, Мэдисон, Пинкни, Батлер. Их немногочисленными
оппонентами в этом вопросе стали Рэндольф,
Мэдисон, Уильямсон. Наиболее полное обоснование
концепции «единой и неделимой» исполнительной
власти дал Гамильтон в «Федералисте».
Формула «единой и неделимой»
исполнительной власти, во-первых, провозглашала
наделение таковой во всем
объеме одного лица, а, во-вторых,
означала устранение от контроля
над аппаратом исполнительной власти законодательных органов
предоставление исключительного права
формирования и руководства этим аппаратом
президенту США. Концепция «единой и неделимой»
исполнительной власти была равносильна
абсолютизации независимости исполнительной
власти от законодательной и отказу
от использования формулы «взаимоограничения»
властей в отношении власти исполнительной
[44]. Истоком ее являлась уже не британская
государственно-правовая система, ибо
совершенно очевидно «единая и неделимая»
исполнительная власть представляла отрицание
принципа ответственного парламентского
правительства, утвердившегося в Англии
в XVIII в.
Достоинство максимальной концентрации
и централизации исполнительной власти
федералисты видели в быстром и эффективном
проведении решений в жизнь. Поддержание
социального порядка и экономической
стабильности на огромной территории
США, как и управление, таким большим государством
в целом, защита его от внешних врагов,
доказывали Вильсон и Гамильтон, возможны
лишь при условии принятия быстрых решений
и энергичного осуществления их одной
сильной рукой, разделение исполнительной
власти между двумя, тремя или большим
числом лиц, нашедшее воплощение в ряде
штатов, было по их мнению, губительно
для государства [13]. Некоторые федералисты
считали, что «единая и неделимая» исполнительная
власть должна быть облачена в монархические
одежды и что республика вообще не может
устоять на большой территории.
С монархической идеей на конвенте
в Филадельфии выступали Гамильтон,
Дикинсон, Макклюр (Виргиния), Моррис, Брум. Они были сторонниками
монархического устройства, известного
тогда в Европе. Все эти федералисты являлись
противниками неограниченной и наследственной
монархии, понимая под монаршей властью
пожизненное правление выборного единоличного
главы исполнительной власти, в концепции
федералистов монархия не была нацелена
на охрану сословных интересов наследственной
аристократии, таковой в США не имелось.
Монархическая идея не получила
сколь-либо широкой поддержки
даже среди представителей консервативного лагеря. Конвент 1787
г. склонился к наделению «единой и неделимой»
исполнительной властью президента США,
переизбираемого каждые четыре года (Мэдисон
и Рэндольф предлагали избирать президента
на 7 лет, Элсворт и Уильямсон - на 6, Джерри
- на срок от 10 до 20 лет, Вильсон, Пинкни,
Бедфорд - на 3 года) [20, с.278]. Четыре года
были компромиссным сроком, значительно
превышавшим срок полномочий губернаторов
штатов. При определении полномочий президента
формула «неделимой» исполнительной власти
была несколько урезана, после того, как
за сенатом было закреплено право давать
«совет и согласие» президенту по вопросам
формирования невыборного государственного
аппарата.
Тем не менее, власть президента
была неимоверно велика. В глазах
многих американцев он предстал как «выборный
монарх», ибо монархия, согласно широко
распространенным понятиям того времени,
означала не только институт наследственного
правления, но и сосредоточение всей полноты
исполнительной власти в одних руках.
Поэтому многие деятели преложили огромные
усилия, опровергая бытовавшее в США после
конвента в Филадельфии мнение, будто
президентская власть являлась копией
института конституционной английской
монархии. В действительности же президент
США был наделен гораздо большей властью
в сравнении с той, какой обладал тогда
король Англии.