История развития представительных органов в России

       Для понимания роли земских соборов большое значение имеет изучение состава их представителей, изучение тех слоев общества, которые на соборах были представлены. В XVI―XVII вв. на соборы призывали представителей от дворян и детей боярских каждого уезда и от тяглых посадских людей каждого уездного города. Это по нынешним понятиям означает, что каждый уезд, и каждый уездный город представлял собой избирательный округ. Обычно от дворян каждого уезда посылали по два депутата, а от уездного города по одному депутату.

       Представители городского торгово-промышленного класса были выразителями мнений уездных торгово-промышленных миров. От них правительство ожидало советов в улучшении системы сбора налогов, в деле ведения торгово-промышленных дел, где требовалась торговая опытность, некоторые технические знания, которыми не обладали приказные люди, коренные органы управления.

      Для более детального изучения характера представительства рассмотрим состав собора 1598 г. Это был избирательный собор, возведший на царский престол боярина Бориса Годунова. По количеству его участников у историков есть разногласия ― считают от 456 до 512 человек. 
      Таким образом, в составе собора 1598 г. присутствуют четыре группы: 
      ― церковное управление;

      ― высшее государственное управление;

      ― военно-служивый класс, представляющий дворян-феодалов;

      ― торгово-промышленный класс [9; с. 112].

      Это типичный состав полного земского собора, на нем никогда не были представлены крестьяне и городская беднота, городские ремесленники. 
       Для уяснения роли земских соборов, их существа, их влияния на историю этого периода ― периода сословно-представительской монархии и формирования абсолютной монархии, проведем их классификацию по нескольким признакам. Ключевский классифицирует соборы по следующим признакам: 
      1. Избирательные. Они избирали царя, выносили окончательное решение, закрепленное соответствующим документом и подписями участников собора (рукоприкладство). 
     2. Совещательные, все соборы, которые давали совет на запрос царя, правительства, высшей духовной иерархии. 
     3. Полные, когда земские соборы имели полное представительств, подобное тому, которое было рассмотрено на примерах соборов 1566 г. и 1598 г.

      4. Неполные, когда на земских соборах были представлены Боярская дума, «освященный собор» и лишь частично дворянство и третье сословие, а на некоторых соборах-совещаниях две последних группы в силу соответствующих тому времени обстоятельств могли быть представлены символически [9; с. 106].

     С точки зрения общественно политической значимости соборы можно разделить на четыре группы:

     ― созванные царем;

     ― созванные царем по инициативе сословий;

      ― созванные сословиями или по инициативе сословий в отсутствие царя;

     ― избирательные на царство.

Для более глубокого  понимания роли соборов целесообразно  провести еще одну классификацию:

     1) Соборы, решавшие вопросы реформ;

     2) Соборы, решавшие внешнеполитические дела Руси, вопросы войны и мира;

     3) Соборы, решавшие дела внутреннего «устроения государства», в том числе способов усмирения восстаний;

     4) Соборы смутного времени;

     5) Избирательные соборы (избрание царей).

     С введением сословно-представительных учреждений в средние века в Российском государстве в виде земских соборов происходила замена элементов демократизма началами сословного представительства.

      В 1611 г. под Москвой несколько месяцев действовал «Совет всея земли», составивший своего рода основной закон ― «Приговор всея земли» принятый Земским собором, который и выбрал временное правительство во главе с боярами и военачальниками (Д. Т. Трубецкой, И. М. Заруцкий, П. П. Ляпунов), ответственное перед Собором. Под контроль выбранных представителей Собора была помещена и судебная, и административная деятельность этого правительства, сформировавшего центральный административный аппарат, который воспроизводил систему высших государственных учреждений ― приказов. Это были Разрядный, Поместный, Разбойный приказы, ведавший казною Большой приход, были даже Дворцовый приказ и приказы территориальной компетенции ― Четверти. Показательно, что «основное внимание законодателей было обращено на правовую основу распределения земельных владений» [10; с. 83].

       Заметное место в истории земских соборов занял Собор 1613 г., избравший на царство Михаила Федоровича Романова. В последующие несколько лет (1613―1622 гг.) соборы функционировали постоянно и к их помощи власти предержащие прибегали для объявления новых налогов (почти ежегодно), упорядочения отношений с казачеством, материального обеспечения войска. Но после 1622 г. работа Земского собора была свернута. По мнению Черепнина, это свидетельствовало о развитии государства от сословно-представительной монархии к абсолютизму. В то время Собор так и не обрел государственно-правовой статус, хотя в ряде случаев он принимал действительно фундаментальные правовые акты.

      В 1649 г. Земский собор утвердил новый общегосударственный правовой кодекс ― Соборное уложение. А четырьмя годами позже, в 1653 г., на Соборе был решен вопрос о воссоединении Украины с Россией. Один из последних соборов, 1682 г., принял решение об отмене местничества. В дальнейшем вся полнота власти вновь была сосредоточена в руках главы государства ― царя. Земские соборы, не став полноправными законодательными органами, все же прочно вошли в законодательную историю России. Некоторые авторитетные исследователи (М. В.Клочков, В. Е.Якушкин, В. О.Ключевский и др.) усмотрели в Земских соборах начала народного представительства.

      В развитии этого института (особенно в 1613―1649 гг.) при желании можно увидеть даже эволюцию в направлении парламентаризма. Разумеется, соборы не были и не могли быть парламентами в современном смысле слова, более того, они существенно отличались даже от Генеральных штатов средневековой Франции. Тем не менее, при укреплявшемся самодержавии Земские соборы все-таки обеспечивали представительство некоторых общественных сил и специфических местных интересов. Лишь к концу XVII ст. самодержавная тенденция возобладала окончательно, и институт Земских соборов (как, впрочем, и церковных, которые тоже были особой формой осуществления идеи представительства в допетровской Руси) исчез из политической истории, но остался в памяти. Вплоть до революции 1905 г. идея земского собора продолжала быть в России важным символом для самых разных политических сил.

       В политической системе XV―XVI вв. заметную роль играла Боярская дума, явившаяся преемницей княжеского совета, но со слиянием удельных русских княжеств в единое государство изменились ее состав и статус. В состав Боярской думы вошли, потеснив московскую знать, представители бывших самостоятельных княжеств, а статус определялся особой системой наследственных гарантированных привилегий, закреплявшихся за определенным боярским родом и не подлежавших изъятию самодержцем, - местничеством, которого боярство добилось в результате упорной борьбы сначала с властью Великого князя, а затем и царя. Боярская дума, таким образом, обладала существенной долей самостоятельности и политическим весом, нередко оказываясь в оппозиции к царю и его чиновной бюрократии. Эта оппозиционность особенно явственно проявлялась в периоды политических кризисов (начало царствования Ивана Грозного, Смута 1598―1613 гг., первый период правления Петра Великого).

       При всей своей значимости и политическом влиянии Боярская дума все-таки имела статус законосовещательного, а не законодательного органа власти, работая по формуле «государь указал и бояре приговорили» [5; с. 116]. Современные исследователи предпочитают определять эту думу в качестве высшего консультативного органа Московского государства, центра царской администрации и суда. Вместе с тем, значение опыта Боярской думы в истории становления законодательной власти в России, пожалуй, больше всего состоит в том, что она не только служила органом, весьма существенно ограничивающим всевластие монарха, но и была своеобразным механизмом сдержек и противовесов, которые возникали естественным путем в жизнедеятельности всех государств мира. Древняя Русь, средневековое Московское государство, Россия новейшего времени не были исключением. Система сдержек и противовесов во взаимоотношениях между различными органами власти в политической истории нашего государства получила свое оригинальное развитие, причем Боярская Дума ― одна из таких форм.

Земские соборы просуществовали на Руси до конца XVII века. При укрепившемся самодержавии они обеспечивали представительство от различных слоев населения в органах государственной власти. Однако самодержавию удалось ликвидировать этот институт.

      С воцарением Петра I Боярская дума прекратила свое существование, а законодательство вновь оказалось в руках одного лица ― на сей раз императора. В 1711 г. Петр I образовал Сенат ― высшее административное учреждение, заменившее Боярскую думу, которому, в числе прочего, вменялась в обязанности подготовка различных законопроектов, что, однако, не превращало его в законодательный орган. Законопроекты разрабатывались департаментами, рассматривались группами сенаторов и чиновников, после чего они бывали представлены императору, вносившему в них свои соображения и подписывавшему документы, обретавшие тем самым силу законов.

      Екатерина II начала свою деятельность с издания Манифеста о созыве депутатов в «Комиссию для сочинения проекта нового уложения» (1767 г.). Императрица подготовила «Наказ», с которым и выступила перед этими депутатами. Но работа Комиссии завершилась тем же нулевым итогом, что и прожекты Татищева. И после 203 заседаний в течение полутора лет Комиссия не выработала никакого нового уложения, продемонстрировав самые худшие стороны отечественных попыток наладить деятельность хоть какого-то «делегативного» органа власти, что в дальнейшем, вероятно, и вызывало у российских монархов с их окружением устойчивую аллергию к представительной форме правления.

      Хотя с начала XIX в. самодержавие все большее внимание обращало на законодательство в качестве действенного средства управления страной, говорить о примате права над произволом не приходилось. Деятельность самодержавной монархии в юридической сфере лишь несколько упорядочили судебные уставы 1864 г. Однако еще не могло быть и речи о форме правления, которая опиралась бы на законотворчество представительного органа. Вместе с тем разработка основ парламентаризма в его российском варианте не прекращалась, получив продолжение в сочинениях декабристов, особенно в «Конституции» Н. М" Муравьева и «Русской правде» П. И.Пестеля. Трагическое поражение восстания декабристов в 1825 г. на несколько десятилетий прервало эти изыскания, а Николай I запретил даже думать о парламенте.

      К началу ХХ столетия, когда в Европе уже сложились развитые парламентские системы с четко определенными законом порядком формирования высших представительных учреждений и компетенцией, со сложившимися традициями и особыми процедурами, Россия еще оставалась неограниченной монархией. Попытки в XIX веке провести реформы, учреждавшие народное представительство, не имели успеха (проект М. М. Сперанского при Александре I, проекты П. А. Валуева и М. Т. Лорис-Меликова при Александре II) [16; с. 128]. Лишь 6 августа 1905 года император Николай II издал высочайший манифест об учреждении законосовещательной Думы (получивший название «булыгинской») и акты «Учреждение Государственной Думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу». По этим актам Дума как представительный орган населения Российской империи создавалась для предварительной разработки и обсуждения законодательных положений. Законодательной властью Дума не наделялась и была зависима от императора. «Булыгинская Дума» так и не была созвана.

      17 октября 1905 года Николай II издает манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», которым населению были дарованы «основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов» и установлено правило, что «никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы» [10; с. 132].

      20 февраля 1906 года был издан еще один высочайший манифест «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы» и указы «О пересмотре учреждения Государственного Совета», «Учреждение Государственной Думы». 23 апреля появляется новая редакция «Свода основных государственных законов». Этим завершается ряд законодательных актов, призванных ограничить самодержавие в России.

       Государственная дума и Государственный совет по сути дела стали представительными законодательными органами в государстве. Ст. 106 Основных государственных законов гласила, что Государственный совет и Государственная дума пользовались «равными правами в делах государства». Государственная дума образовывалась из членов, избираемых населением Российской империи. Все избиратели делились на 4 курии, не равные по числу предоставляемых им голосов: земледельческую, городскую, крестьянскую и рабочую.

       Государственный совет образовывался несколько иначе. Он состоял из членов по назначению и по выборам. Избрание членов Государственного совета производилось от 5 курий:

      1) губернских земских собраний;

      2) дворянских обществ;

      3) православного духовенства;

      4) академии наук и университетов;

      5) совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ.

      Всего в I Государственном совете было 196 членов: 98 назначенных и 98 выбранных. Правовое положение членов Совета по назначению коренным образом отличалось от положения членов по выборам. Последние пользовались неприкосновенностью и не были связаны отчетом перед избирателями, тогда как члены по назначению оставались должностными лицами, занимавшими определенный класс должности, и находились в непосредственной зависимости от монарха.

     Государственная дума и Государственный совет наделялись достаточно широкими полномочиями. К ведению Думы были отнесены:

     А) предметы, требующие издания законов или штатов, а также изменения, дополнения, приостановления действия и отмены;

     Б) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования;