Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

С точки зрения организации системы  управления важно было определиться: на каких основаниях советские республики должны объединиться в единое государство. В среде высших партийных и советских руководителей высказывались две точки зрения по данному вопросу. Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий. Этой позиции придерживались С.М. Киров, Д.З. Мануильский, И.В. Сталин, Г.В. Чичерин и др. Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик». Ее высказал В.И. Ленин и активно поддержали Х.Г. Раковский, Б. Мдивани, Ш. Окуджава и др. После непродолжительной дискуссии возобладала ленинская позиция. В октябре - декабре 1922 г. состоялись съезды Советов объединявшихся республик, где были приняты решения об образовании СССР. Завершился этот процесс на Первом Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

Декларация провозглашала, что  новое государство «является добровольным объединением равноправных народов», за каждой республикой обеспечивалось право свободного выхода из Союза. Договор определил вопросы, подлежавшие ведению центральных (союзных) властей. Это представительство в международных делах (включая вопросы войны и мира, заключения внешних займов, ведения внешней торговли и т.д.), общее планирование народного хозяйства, организация вооруженных сил, транспорта и связи, денежной, кредитной, налоговой систем. Договор предусматривал установление единого законодательства (гражданского и уголовного), общих начал в просвещении, здравоохранении, законах о труде и т.д. Все важнейшие вопросы жизнедеятельности народов определялись верховными органами Союза ССР. Договор определил структуру этих органов, порядок их выборов и работы. В документе были перечислены наркоматы, образовавшие Совнарком СССР. Его декреты и постановления, так же как распоряжения Всесоюзного ЦИКа печатались на языках, общедоступных в союзных республиках, и были обязательны для исполнения всеми союзными республиками на всей территории Союза. Устанавливалось единое союзное гражданство, вводились атрибуты нового государства - флаг, герб, печать.

Декларация и Договор об образовании  СССР были положены в основу разработки новой советской Конституции. Основной закон нового государства готовила комиссия, в которую входили представители всех союзных республик. К лету 1923 г. проект Конституции был готов и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

Исходя из положений Основного закона СССР, разрабатывались и вводились в действие конституции союзных республик. Это происходило на республиканских съездах Советов без утверждения федеральным (союзным) органом власти. Российская Федерация новую Конституцию разработала и приняла на Всероссийском съезде Советов 11 мая 1925 г.

Советская Россия была федеративным государством, в состав которого входили  автономные республики и области. Вновь образованное государство Союз ССР по существу также был федеративным объединением формально независимых государств, чей суверенитет ограничивался лишь рамками общей Конституции. Система государственного управления базировалась на конституционных принципах. Это в первую очередь касалось распределения сфер деятельности и полномочий между центральными и республиканскими властями. Органы власти и управления - как союзные, так и республиканские - строились с учетом опыта, накопленного в период совместного решения политических, военных и экономических задач.

Высшим органом государственной  власти стал съезд Советов Союза ССР. Этот тезис был зафиксирован в Договоре об образовании Советского Союза, а затем внесен в Конституцию СССР 1924 г. Всесоюзный съезд составлялся из представителей городских Советов - по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей и представителей губернских съездов Советов - по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей. Съезд мог решать любые вопросы, отнесенные Конституцией СССР к ведению Союза. Очередные съезды созывались ежегодно. Предусматривался также созыв чрезвычайных съездов. В 1927 г. IV Всесоюзный съезд Советов постановил, что съезды будут собираться раз в два года.

В период между съездами Советов  верховную власть осуществлял Центральный  Исполнительный Комитет (ЦИК) СССР. Этот орган был двухпалатным: одна из палат называлась Союзный Совет, другая - Совет Национальностей. Обе палаты обладали равными правами и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела своих представителей пропорционально населению. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики. Каждая автономная область Российской Федерации направляла в этот орган по одному представителю. Автономные республики и области, входившие в состав Закавказской Федерации, также посылали в Совет Национальностей по одному представителю. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК приобретали силу закона лишь в том случае, если получали одобрение обеих палат. В Конституции специальной статьей оговаривалось, что эти документы были «обязательны к непосредственному исполнению на всей территории Союза ССР». Союзный Совет и Совет Национальностей имели свои Президиумы - по 7 человек каждый.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные  и исполнительные функции. По Конституции он должен был созываться три раза в год. В период между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоявший из 21 человека. Он образовывался из Президиумов Союзного Совета и Совета Национальностей. Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции, возрастала компетенция. По мере увеличения числа союзных республик, рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии.

Для повседневного управления страной  ЦИК образовал правительство, которое  до марта 1946 г. называлось Советом Народных Комиссаров. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, но он издавал декреты и распоряжения, которые обладали законодательной силой. Как и ЦИК, Совнарком соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Его декреты и распоряжения также были обязательны для исполнения на всей территории СССР.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1974 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные объединенные (союзно - республиканские) и республиканские. К первому типу относились наркоматы, которые образовывались только в Союзе. Таких наркоматов в тот период было пять: по иностранным делам, по  военным и морским делам, внешней торговли путей сообщения, почт и телеграфов. В союзных и автономных республиках таких наркоматов не было. Общесоюзные наркоматы имели "союзных республиках своих уполномоченных представителей. Сюда же следует отнести и образованный одновременно с этими наркоматами Совет Труда и Обороны (СТО) СССР. Его возглавлял председатель Совнаркома СССР. СТО следил за осуществлением хозяйственных и финансовых планов, координировал деятельность промышленных и оборонных наркоматов.

Ко второму тину относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе ССР, так и в каждой союзной республике Таких наркоманов было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда финансов и рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавалась для руководства наиболее важными отраслями народного хозяйства, требовавшими координации деятельности в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Они были призваны обеспечить сочетание интересов Союза в целом с интересами каждой союзной республики. Эти наркоматы подчиняясь игральным исполнительным комитетам и совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов Союза ССР.

К третьему типу относились наркоматы, которые имелись только в республиках. В тот период это были наркоматы просвещения здравоохранения, социального обеспечения, юстиции и др. Они имели возможность учитывать в своей деятельности потребности своей республики и ее национальные особенности.

Разработка и принятие Конституции  Союза ССР знаменовали важный этап в развитии системы управления. Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленного в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г. когда была принята новая Конституция СССР

Создание Союза ССР и его  конституционное оформление прокламировали будущую политическую, социально-экономическую и правовою природу советского государства, закрепили новые принципы управления страной. Эти принципы узаконили статусное неравноправие национально-территориальных образований, входивших в состав СССР (союзные, автономные республики, края, области, округа и т.д.). Выстроенные по политическому ранжиру, они создавали стройную вертикаль власти, удобную для управления страной в тех условиях, но игнорировавшую интересы входивших в нее составных частей.

Сложившийся к началу 20-х гг. механизм государственного управления получил позднее в научной и публицистической литературе название административно-командной системы. Это понятие было введено в оборот профессором-экономистом Г.Х. Поповым в середине 80-х гг. Исследователи выделяют несколько характерных черт административно-командной системы управления:

- Установление однопартийной системы  и превращение Коммунистической  партии в государственную структуру.

- Крайняя централизация власти  и управления.

- Преимущественно репрессивные  методы решения политических  и экономических задач.

- Подавление инакомыслия.

- «Огосударствление» профсоюзов, кооперации и других общественных  организаций.

- Бюрократизация государственного  аппарата и всей системы управления.

Добавим к этим признакам еще  и нерасчлененность исполнительной и законодательной властей, присущую советской командно-административной системе.

Новое административно-территориальное  деление страны. Проблемы создания и совершенствования системы управления, особенно на местах, были тесно связаны с вопросами административно-территориального деления страны. Административное размежевание при царизме разрывало народы между разными губерниями и областями. Советская власть взяла курс на национально-государственное самоопределение проживавших в России народов. При этом местным Советам давалась возможность самим определять границы новых губерний и областей. 2 декабря 1917 г. Совнарком обнародовал документ, разъяснявший, что новое административно-территориальное разграничение «зависит исключительно только от соглашения заинтересованных Советов. За целесообразность этого разграничения они отвечают перед Советом Народных Комиссаров». 27 января 1918 г. СНК принял декрет о порядке изменения губернских, уездных и прочих границ. Этим декретом было установлено, что изменение территорий административных единиц производится местными Советами. Возникавшие разногласия и недоразумения должны разрешаться смешанными комиссиями, созданными из представителей. Советских органов заинтересованных губерний. Декрет предусматривал возможность образования новых областей, губерний, уездов и волостей путем разделения существовавших административно-территориальных единиц. Весной 1918 г. НКВД в нескольких циркулярах разъяснил порядок изменения границ губерний, уездов и волостей страны. Национально-территориальный принцип формирования Российской Федерации был закреплен в Конституции РСФСР и составил основу системы государственного управления страной.

Необходимость совершенствования  управления стала очевидной с  переходом от политики «военного  коммунизма» к НЭПу. Старое административное деление (губерния, уезд, волость) стало тормозом в экономическом и национально-государственном строительстве регионов, что, естественно, усложняло и управление ими. В 1921 г. Госпланом была создана комиссия для выработки предложений по новому административно-государственному размежеванию Российской Федерации. Перед ней ставилась задача приведения границ административных образований в соответствие не только с экономическими потребностями регионов, но и с учетом национальных интересов проживавшего там населения. Создавались новые автономные республики и области. После образования СССР аналогичная работа велась в союзных республиках.

Административно-территориальное  деление огромной страны не было единовременным актом. Каждая республика, каждый народ искали наиболее приемлемые формы национально-государственного строительства. Размежевание народов Северного Кавказа, Средней Азии и других регионов сопровождалось экспериментами, переходом некоторых территорий от одной республики или области к другой. Общие контуры нового районирования стали вырисовываться к середине 20-х гг.

Чтобы оценить сложности управления страной, важно представлять, что  на территории Союза ССР имело  место большое разнообразие форм административного и национального  устройства. Белоруссия, Туркмения и Украина не имели тогда губернского или областного деления. На их территории были образованы округа и районы. В Российской Федерации было четыре крупных образования: Северо-Кавказский, Сибирский и Дальневосточный края и Уральская область. Все они имели районно-окружную систему без деления на губернии. 18 автономных республик, областей и губерний делились непосредственно на районы без уездов. Другие автономные республики, области и губернии имели уездно-волостную систему (без деления на районы). В 1926 г. в состав Союза ССР входили Россия, Украина, Белоруссия, три Закавказские республики (Грузия, Армения, Азербайджан), объединившиеся в ЗСФСР, а также Узбекистан и Туркмения. Кроме того, было 15 автономных республик, 14 автономных областей, три края и Уральская область, 47 губерний (из них 40 в России и 7 в Узбекистане), 114 округов, 442 уезда, 1531 район, 4428 волостей. Особый статус имела Абхазская ССР, входившая в состав Грузии на договорных отношениях.

Наибольшим разнообразием административно-территориального деления отличалась Российская Федерация. На ее территории было 11 автономных республик, 12 автономных областей, три края и Уральская область, 40 губерний, 58 округов, 359 уездов, 769 районов и 3479 волостей. Все многообразие форм административного устройства можно было найти на территории России.