Контрольная работа по «Истории государственного управления в России»

Тенденция к усилению отраслевого  принципа управления преобладала и  в последующие годы. Функциональная система с ее раздутым управленческим аппаратом, с ограниченной ответственностью, с обезличкой и волокитой часто не обеспечивала необходимую эффективность управленческого труда. На ХУП съезде ВКП(б) (январь—февраль 1934 г.) она была подвергнута уничтожающей не всегда, однако, справедливой критике. Съезд решил отказаться от доминирования функционального принципа построения партийного и государственного аппарата и заменить его по преимуществу производственно-отраслевым принципом. Исходя из указаний съезда, в марте 1934 г. было принято постановление ЦИК и СНК СССР, которое предписывало перестроить органы государственного управления на основе производственно-отраслевого и территориального принципов.

Система управления, базировавшаяся на производственно-отраслевом и территориальном принципах, доминировала до конца 30-х гг. В то же время сохранялись и функциональные подразделения аппарата. К примеру, планирование, финансирование всех отраслей промышленности и сельского хозяйства осуществлялось из единого центра. Поэтому применительно к 30-м гг. можно говорить о сочетании производственно-отраслевого (как главного) и функционального принципов в строении аппарата управления. Такое сочетание с преобладанием того или другого принципа характерно и для последующих этапов развития советской системы государственного управления.

Таким образом, созданная большевиками система управления заменила разрушенную  революциями 1917 г. государственную машину. Была создана принципиально новая модель государственного устройства и управления. Она носила, безусловно, классовый характер и потому не могла в тех условиях обеспечить единство общества. Но эта система обеспечила участие в управлении тех, кто недавно был устранен от принятия важных решений жизни региона или страны в целом. Создание стройной системы Советов в совокупности с чрезвычайными органами управления стало одной из основных причин победы большевиков в гражданской войне, а затем и на хозяйственных фронтах. Советская власть строилась на основе рабочего и крестьянского представительства. Система Советов постепенно распространилась по всей стране.

Сложившаяся система управления страной  имела некоторые особенности. Формально  с 1918 г. она развивалась на конституционной  основе. Юридически властные полномочия находилась в руках Советов, которые создали единую вертикаль власти. Однако ее стержнем стала разветвленная система партийных комитетов. В решении любого вопроса приоритет оставался за партийными органами. Именно они на местах стали тем цементирующим и направляющим элементом, который подчинил самодеятельность органов советской власти единой воле и позволял создать необходимый государству централизованный бюрократический аппарат. Советская система государственного управления была в первую очередь партийной системой. Не съезды Советов, а съезды партии определяли основные направления внутренней и внешней политики. Не Совнарком, а ЦК партии, его Политбюро, Оргбюро и Секретариат решали каждодневные управленческие задачи. В аппарате ЦК партии практически всегда отраслевые отделы преобладали над функциональными.

Другой особенностью советской  системы управления стало то, что  новая власть соединила в себе законодательные и исполнительные функции. Это касалось партии, и ВЦИК, и СНК. Акты, обязательные для исполнения, издавались и ЦК партии (и ее местными органами), и ВЦИК, и СНК, и даже отдельными наркоматами.

Советскую систему управления в  рассматриваемый период отличало беспредельное  расширение полномочий центральных органов власти. Правительство, наркоматы, центральные ведомства и комиссии наделялись широкими правами и часто руководствовались не законами, которых было еще недостаточно, а «революционной целесообразностью».

На систему управления наложило свой отпечаток и то, что она  строилась на основе однопартийной системы. После эсеровского мятежа в июле 1918 г. в правительстве остались одни большевики. В Совнаркоме не было не только представителей других партий, но и беспартийных наркомов. Постепенно все политические партии, кроме большевистской, были вытеснены из системы управления как в центре, так и на местах, а затем и ликвидированы. Слабые попытки наиболее многочисленного слоя населения станы — крестьянства сорганизоваться и создать свою политическую партию негативно воспринимались партийным и советским руководством, которое не без основания усматривало в этих попытках возникновение оппозиционной режиму организации.

Создание централизованной системы  государственного управления диктовалось  как объективными, так и субъективными причинами. К объективным предпосылкам следует отнести необходимость проведения единой народнохозяйственной политики, направленной на выравнивание уровней экономического и политического развития различных регионов страны. Гигантские преобразования в промышленности, сельском хозяйстве, образовании и культуре сопровождались широким национально-государственным строительством. Инициировались все эти реформы центральной властью. Успех мог быть обеспечен лишь при единстве действий, сосредоточении всех сил и ресурсов на важнейших участках строительства, при умелом согласовании усилий громоздкого механизма огромного государства. В то же время проявились и субъективные факторы, приведшие к чрезмерной централизации управления. Это выражалось в волюнтаристских методах руководства, в недооценке национальных особенностей отдельных республик и регионов, в игнорировании мнения местных руководителей и т. д. Сильное централизирующее влияние на систему управления оказывали общесоюзные институты. Наряду с партией такую роль играли общесоюзные наркоматы, армия, профсоюзы, комсомол, другие общественные организации.

Созданная большевиками однопартийная  командно-административная система  государственного управления не была чем-то наносным, чуждым российскому духу и российским традициям.

18. Формирование советской  административно – командной  системы

власти и управления в 1930-е гг. Централизация государственной власти

и управления

Разработка и принятие новой  Конституции СССР. К середине 30-х  гг. в развитии страны проявились новые  реальности, которые накладывали  свой отпечаток и на систему государственного управления. Была провозглашена победа социализма. В обществе произошли изменения, которые требовали соответствующего конституционного закрепления. 1 февраля 1935 г. Пленум ЦК ВКП(б) поручил В.М. Молотову обратиться к VII съезду Советов с предложением внести некоторые изменения в Конституцию СССР в направлении:

а) дальнейшей демократизации избирательной  системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных - прямыми, открытых - закрытыми,

б) уточнения социально-экономической  основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствие с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского общества и т.п.).

VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И.В.Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 30-х гг.

Процесс разработки новой Конституции выявил различные подходы членов конституционной комиссии к тенденциям развития Советского государства. Сталин и его окружение стремились закрепить и узаконить сложившиеся в стране административно-командные методы управления, усилить роль государства диктатуры пролетариата в экономической и социальной жизни общества. Другую тенденцию олицетворяли Н.И. Бухарин и его сторонники. Он предложил закрепить в Конституции различные формы собственности, гарантировать хозяйственную автономность товаропроизводителей от партийно-государственного управленческого аппарата. По его инициативе в проект Конституции впервые были включены статьи о государственной гарантии права на труд с соответствующей оплатой, о гарантиях права на выбор профессии и ее смену, на свободный выбор места работы и др. Либерально настроенные, члены конституционной комиссии включили в проект Основного закона страны статьи о свободе художественного творчества и научных исследований, о праве граждан привлекать к суду чиновников за нарушение их прав и др. Однако Сталин в ходе обсуждения и доработки проекта Конституции на последнем этапе вычеркнул из него большинство предложенных Бухариным и другими членами конституционной комиссии статей, направленных на демократизацию политической системы.

В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. В конце ноября 1936 г. собрался VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов, который подвел итоги обсуждения проекта Конституции, учтя некоторые предложенные поправки, и 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. Он послужил эталоном при разработке новых конституций союзных республик. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР. К марту того же года новые конституции были уже у всех союзных республик, а к январю 1938 г. — и у автономных республик.

Преобразования в экономике  и политической жизни страны существенно  укрепили основы государственного строя. Если раньше страна называлась социалистической в смысле направления развития, целей движения и борьбы, то теперь было объявлено о построении социалистического общества, о решении в основном ранее провозглашенных задач. Когда большевики пришли к власти и разрабатывали программу строительства нового общества, то социализм им виделся как такой общественный строй, в котором нет частной собственности на средства производства, где все финансовые и материальные ресурсы сосредоточены в руках государства и хозяйство ведется на основе единого плана. Такое общество, как утверждалось в Конституции, к середине 30-х гг. было построено, Теперь его предстояло совершенствовать. В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Изменилась и классовая структура общества: были ликвидированы капиталисты, кулаки, частные торговцы, большая часть духовенства. Коммунистическая идеология превратилась в государственную, стала господствующей. Претерпело изменения и национально-государственное строительство: многие народы оформили и укрепили свою государственность в виде союзных или автономных республик, а также областей и округов.

Произошедшие в обществе изменения  были зафиксированы в новой Конституции  СССР. Система государственного управления строилась и развивалась теперь на новом конституционном фундаменте. Она была перестроена с учетом новых реалий общественной жизни. По Конституции СССР 1936 г. вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Структура и статус органов власти и управления были существенно изменены в сторону упрощения. Система съездов Советов, родившаяся в годы революции, была отменена. По новой Конституции высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР. Ему передавались те права и полномочия, которые до этого принадлежали Всесоюзным съездам Советов и Союзному ЦИКу. Двухпалатная структура, соответствовавшая многонациональной природе Советского государства, была сохранена и в Верховном Совете СССР. Одна из палат сохранила и прежнее название - Совет Национальностей; другая - стала называться Совет Союза (вместо Союзного Совета). Верховный Совет СССР на совместном заседании обеих палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально  осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. На практике указы Президиума Верховного Совета СССР имели силу закона.

Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти в стране оставалось правительство - Совет Народных Комиссаров СССР. Совнарком был ответствен перед Верховным Советом СССР, а в период между сессиями - перед его Президиумом, и подотчетен им. Законодательным нравом СНК не располагал, но он мог издавать постановления и распоряжения на основе и во исполнение действовавших законов. Эти подзаконные акты были обязательны к исполнению распорядительными органами на всей территории СССР и фактически имели статус законов. Совнарком осуществлял управление отраслями хозяйства через наркоматы, комиссии и комитеты. Наркоматы СССР подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. К первым относились наркоматы: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.

Система власти и управления в союзных  и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный характер, Верховные Советы не были двухпалатными, и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет национальностей Верховного Совета СССР.

Республиканские совнаркомы также  имели свои специфические черты  и отличались от Союзного СНК. В состав республиканских совнаркомов входили уполномоченные общесоюзных наркоматов; союзно-республиканские наркоматы дублировались и в совнаркомах республик. Кроме того, в них были образованы наркоматы, которых не было в Союзном правительстве (наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др.).

Согласно Конституции 1936 г. несколько  видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся. Их исполкомы явились распорядительными органами власти. Сессии Советов депутатов трудящихся собирались, как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически не подконтрольны. Власть и управление наделе осуществлялись сросшимся партийно-советским аппаратом.