Крымские проблемы

 

Поскольку пункт «д» ст. 14 Конституции Союза ССР относил к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления утверждение изменений границ между союзными республиками, а республиканская конституция не наделяла никакие органы государства правом решать этот вопрос, то впору говорить о конституционном пробеле, но остается единственный способ получения согласия РСФСР на изменение ее территории – референдум граждан. И пункт «г» ст. 33 Конституции Российской Федерации наделял Президиум Верховного Совета правом проводить всенародный опрос (референдум). В 1954 году это сделано не было.

 

Такая ситуация оказалась возможной только в атмосфере правового нигилизма, когда прихоть партийных чиновников, а тем более вождей КПСС была выше законов, выше Конституции. Игнорирование в 1954 г. уроков истории, национальных чувств и традиций, геополитических аксиом стало причиной драмы 90-х гг.

 

С распадом в 1991 г. Советского Союза проблема Крыма приобрела новое, уже трагическое звучание. Перед лицом антироссийской украинизации 80% жителей Крыма заявили, что считают себя гражданами России, а Крым – частью ее территории. Все структуры власти Крыма придерживались в тот период пророссийской ориентации и были готовы незамедлительно вывесить российские флаги. В январе 1992 г., вскоре после заявления Президента Украины Л.Кравчука о взятии ею под свою юрисдикцию Краснознаменного Черноморского флота, вместе с группой народных депутатов РСФСР я впервые в своей жизни побывал в Крыму. Состоялись встречи с командованием флота, жителями Севастополя, посещения кораблей и воинских частей. Сразу по возвращении в Москву мы увиделись с Р.И.Хасбулатовым, на другой день состоялась встреча с Президентом Б.Н.Ельциным.

 

Меня сопровождали мой друг и коллега по Верховному Совету России контр-адмирал Р.З.Чеботаревский, летавший со мной в Крым, а также представитель парламентского Комитета по международным делам Е.М.Кожокин. Когда мы изложили впечатления от поездки, выработанные нами предложения в отношении Крыма и флота, Президент России спокойно сказал, что не видит проблем. Он только что был в Калининграде, побывал в Санкт-Петербурге – и там, и там есть свободные пирсы. «Мы выведем Черноморский флот и разместим его в Ленинграде, ох, Санкт-Петербурге», – закончил Б.Н.Ельцин. Когда я услышал это заявление от Президента России, то не мог не спросить, заберем ли мы с собой Севастополь: «Флот – это не только корабли! Корабли можно вообще затопить, чтобы враг не прошел». Б.Н.Ельцин был в благодушном настроении: «Сергей Николаевич, вы опять хотите стать всемирной знаменитостью, вы толкаете меня на войну с Украиной. У меня другое видение проблемы: мы будем арендовать часть порта в Севастополе».

 

Это было сказано в январе 1992 г. Президент просил меня и Р.З.Чеботаревского не поднимать вопроса о Крыме и Севастополе на Верховном Совете. Мы заверили его, что вопрос поставим завтра же. И действительно, внесли проект постановления по решениям 1954 г. в отношении Крыма, признавая их изначально неконституционными. Сожалею, что, когда мы преодолели со­противление нигилистического антинационального лобби, Р.И.Хасбулатову удалось «в довесок» вбить в текст постановления второй пункт, но тем не менее постановление было принято. Через год, в 1993 г., мы дополнительно, отдельно приняли решение Верховного Совета России по Севастополю.

 

Отклоняя январский 1992 г. призыв Верховного Совета Российской Федерации одновременно с Россией рассмотреть вопрос о конституционности решений 1954 г., Верховный Совет Украины расценил это обращение как дестабилизирующее общественно-политическую ситуацию на Украине и в России. Аргументы украинской стороны не выдерживают критики. В заявлении имеется ссылка на ст. 6 Договора между УССР и РСФСР от 19 ноября 1990 г., в которой стороны признают и уважают территориальную целостность РСФСР и УССР «в ныне существующих в рамках СССР границах». Речь идет о двух республиках, входивших в состав одного и того же федеративного государства. В настоящее время положение коренным образом изменилось, поскольку субъекты данного Договора стали независимыми, суверенными государствами.

 

Среди основных аргументов, которыми Украинская Сторона оперирует в обоснование своих прав на территорию Крыма, также следует упомянуть:

 

- ст. 5 Соглашения  о создании Содружества Независимых  Государств от 8 декабря 1991 г., о признании  и уважении взаимной территориальной  целостности и неприкосновенности  существующих границ в рамках Содружества;

 

- Алма-Атинскую  декларацию от 21 декабря 1991 г., подтвердившую  этот подход;

 

- ст. 3 Устава  СНГ от 22 января 1993 г., закрепившую  среди взаимосвязанных и равноценных  принципов отношений внутри СНГ  как нерушимость государственных границ, признание существующих границ и отказ от противоправных территориальных приобретений, так и территориальную целостность государств и отказ от любых действий, направленных на расчленение чужой территории;

 

- Декларацию  о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств– участников СНГ от 15 апреля 1994 г.

 

Все эти аргументы «не работают», поскольку юридически значимых документов, включивших Крым или Севастополь в состав государственной территории Украины, не существует. Цессия (передача суверенитета от одного государства другому по соглашению между ними) требует заключения между соответствующими государствами международного договора, который должен отвечать всем основным принципам современного международного права (2).

 

Несостоятельны и другие ссылки, в том числе на Хельсинкский Заключительный акт. Хельсинкский акт специально зафиксировал принцип, согласно которому государства-участники «считают, что их границы могут изменяться в соответствии с международным правом мирным путем и по договоренности».

 

Руководство Украины отрицает российский суверенитет над Крымом, не признавая фактически этой проблемы вообще. Действительно, односторонняя территориальная претензия не образует территориального спора. Но Международный суд ООН, характеризуя межгосударственный спор, заявил: «Недостаточно одной стороне в спорном деле заявить, что спор ее с другой стороной существует. Простого заявления недостаточно для доказательства наличия спора так же, как и простого отрицания недостаточно для доказательства того, что такого спора не существует» (3).

 

Тем более, что юридическая наука знает лишь три случая односторонних территориальных претензий со стороны государства, не осуществляющего никаких государственных функций или других соответствующих актов над претендуемой территорией. Это случаи, когда территория:

 

1) никогда  не принадлежала государству-претенденту, и оно никогда не осуществляло  никакого суверенитета над этой  территорией;

 

2) когда-то  принадлежала государству-претенденту, но затем вошла в состав  территории другого государства, и это было надлежащим образом юридически оформлено;

 

3) никому  в прошлом не принадлежала, а  впоследствии была включена в  состав определенного государства, и это было надлежащим образом  юридически оформлено, то есть  территория была приобретена  в соответствии с правом того времени, когда этот случай имел место (4).

 

Как можно видеть, ситуация с Крымом даже приблизительно не укладывается ни в один из этих вариантов и соответственно предполагает существование над территорией полуострова рос­сийского суверенитета. Та же Декларация о соблюдении суверенитета, территориальной целостности и неприкосновенности границ государств – участников СНГ от 15 апреля 1994 г. в п. 3 утверждает, что «захват территории с применением силы не может быть признан, а оккупация территории государств не может использоваться для международного признания или навязывания изменения ее правового статуса» (5).

 

Таким образом, правовая оценка решений высших органов государственной власти СССР и РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 г. как изначально ничтожных в силу неконституционности, остается оценкой, политически назревшей, исторически справедливой и юридически обоснованной. Административное управление территорией Крымской области, которое осуществляла Украина, и суверенитет России над Крымом, который никому не передавался, – понятия абсолютно не равнозначные.

 

В особо сложную ситуацию попала русская военно-морская база – город Севастополь.

 

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР №761/2 от 29 октября 1948 г. город Севастополь был выделен в самостоятельный административно-хозяйственный центр со своим особым бюджетом и отнесен к категории городов республиканского подчинения. Этот указ в последующем не был ни отменен, ни изменен. В связи с ним Совет Министров РСФСР своим Постановлением №1082 от 29 октября 1948 г. поручил российским министерствам, ведомствам и Крымскому облисполкому в плановых и бюджетных вопросах отделить Севастополь от Крымской области. Последнее поручение в связи с прекращением дотационного периода финансирования европейской части СССР после войны 1941-1945 гг. было отменено Постановлением Совета Министров РСФСР № 264 от 25 апреля 1968 г.

 

Следующий документ, принятый в отношении Севастополя на уровне высших органов государственной власти России, – это Постановление Верховного Совета Российской Федерации «О статусе города Севастополя» №5359-1 от 9 июля 1993 г., подтвердившее российский федеральный статус города Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на декабрь 1991 г. В Постановлении давались поручения Совету Министров, Центральному банку России, Комитету Верховного Совета РФ предпринять меры по обеспечению этого статуса.

 

Больше никаких решений по Севастополю Россия не принимала. Отсюда следует, что, в отличие от случая с Крымом, в отношении Севастополя не было самого юридического факта передачи города от Российской Федерации к Украине. Включение Севастополя в текст Конституции Украинской ССР (ст. 77) в качестве города республиканского подчинения не имеет юридической силы с момента принятия, поскольку решение принято Украинской ССР в одностороннем порядке без принятия соответствующего решения конституционными органами власти РСФСР.

 

Можно вновь говорить о правовом нигилизме авторов передачи Крыма из РСФСР в состав Украины в 1954 г., не позаботившихся о формальном распространении этого решения на Севас­тополь. Но факт остается фактом: сделано это не было. Да и кто в то время мог предположить разделение Украины и России! В 60-е и 70-е гг., когда УССР стала явочным порядком причислять Севастополь к своей территории (фактически он как был, так и оставался в прямом подчинении союзных органов власти), о юридическом оформлении этого факта со стороны России никто и не заикнулся, понимая, что для общественного мнения это будет оскорбительным анекдотом.

 

В отличие от ситуации с Крымом, в неконституционном порядке переданном Украине, в вопросе о Севастополе речь не идет о предъявлении территориальных претензий со стороны России к Украине, поскольку в случае с Севастополем речь идет о правах России на территорию, находившуюся формально в пределах административно-территориальных границ РСФСР в период существования СССР.

 

Права России на Севастополь, даже внешне не нарушенные в 1954 г., опираются и на такой международный правовой обычай, как длительное и ненарушаемое пользование этой военно-морской базой. Ближайшими правовыми источниками, позволяющими определить передачу государственного суверенитета на территорию Севастополя (как и Крыма) в соответствии с меж­дународными нормами того времени, являются Кучук-Кайнарджийский договор от 10 июля 1774 г., Акт о присоединении Крыма и Кубани к России 1783 г. и Ясский мирный договор между Россией и Турцией от 29 декабря 1791 г.

 

Признание Украины после 1991 г. в качестве нового, суверенного, независимого государства вовсе не означает признания ее прав на оспариваемые территории. Франция, предоставляя неза­висимость Коморским Островам, государству, расположенному на одноименных островах в Мозамбикском проливе, сделала изъятие для острова Маоре (Майотта, общая площадь 374 кв. км), который и ныне имеет статус территориальной единицы Франции.

 

Примеров защиты государствами своих анклавов, важных с исторической или военно-политической точки зрения, предостаточно. Ставший британским в 1704 г. в результате войны за испанское наследство, Гибралтар до сих пор остается одним из главных опорных пунктов морского могущества Великобритании. Все усилия испанцев вернуть город оказались безрезультатными. Эта военно-морская база Великобритании на Пиренейском полуострове, отдаленная от Африки всего на 21 км, имеет территорию площадью только 5 кв. км. И тем не менее она существует, статус Гибралтара общепризнан.

 

По результатам проведенного 26 июня 1994 г. опроса жителей Севастополя Севастопольский городской совет народных депутатов 23 августа 1994 г. в очередной раз обратился к президентам Б.Н.Ельцину и Л.Д.Кучме, руководителям парламентов В.Ф.Шумейко, И.П.Рыбкину и А.А.Морозу с предложением принять «государственно выверенное решение о российском федеральном статусе Севастополя и окончательно решить проблемы Черноморского флота». В подписанном руководителями Совета В.Семеновым, К.Павленко, В.Романенко и И.Куликовым обращении были указаны и основания для рассмотрения данных проблем:

 

«1. Воля жителей г. Севастополя и моряков-черноморцев, 89% которых положительно ответили на вопрос о российском его статусе;

 

2. Отсутствие  конкретных решений по статусу  города и флота;

 

3. Продолжающаяся  финансово-экономическая блокада  города;

 

4. Принципиально  невозможное совместное базирование сил Черноморского флота и ВМС Украины;

 

5. Введение  в город подразделений национальной  гвардии Украины без согласования  с городским Советом народных  депутатов».

 

Просьба вновь осталась без разрешения. Руководство России или не было способно, или не хотело защищать своих сограждан и государственные интересы России. Продолжалась подготовка «широкомасштабного» двустороннего договора России и Украины.