Особенности функционирования местного самоуправления в Российской Федерации как факторы неравновесности управленческой системы

ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ФАКТОРЫ  НЕРАВНОВЕСНОСТИ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ

---

В настоящее время  в различных государственных  органах исполнительной и законодательной  власти, а также научных учреждениях  Российской Федерации активно прорабатываются  вопросы совершенствования механизмов государственного управления социально-экономическим  развитием территорий в части  взаимодействия федеральных органов  исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, администраций  муниципальных образований. Исследование путей совершенствования системы  государственного управления в контексте  повышения результативности действий всех уровней власти (а), эффективности  использования федеральных, региональных и местных ресурсов (б), «прозрачности» системы государственного и муниципального финансирования (в) имеет своей конечной целью формирование в стране системы  управления, ориентированной, прежде всего, на конечные общественно значимые результаты. 
Переход к результативной модели функционирования государственной власти – это безусловная приоритетность интересов потребителя бюджетных услуг, с одной стороны, а с другой – оптимизация управленческих решений по отношению к конечному результату. И первое и второе суть оценки качества управления, а следовательно, и ответственности органов власти за реализацию своих решений. 
В этой связи следует особо подчеркнуть, что в общем контексте осмысления качества государственного управления и возможных путей его повышения актуализируется проблема принципов формирования эффективного механизма реализации местного самоуправления, так как в настоящий момент именно местное самоуправление представляет собой одну из самых неравновесных управленческих систем. Нестабильность, неустойчивость, противоречивость местного самоуправления в Российской Федерации определяется целым рядом факторов. 
Прежде всего, следует говорить об условиях, в которых создавалось местное самоуправление и в которых его органы реализуют свои полномочия. 
 
Анализ структуры государственных расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что доля текущих расходов в них неуклонно возрастала и продолжает возрастать, доля же так называемых капитальных расходов, определяемая по остаточному принципу, уменьшалась и продолжает уменьшаться. В результате: 
– ветшают объекты социальной сферы (школы, больницы, дома культуры), жилищно-коммунального хозяйства и увеличивается их аварийность;  
– сокращается возможность развития транспортной, инженерной, коммуникационной и иной инфраструктуры; 
– снижается инвестиционная привлекательность регионов. 
 
В объеме текущих расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации значительную часть составляет заработная плата, и ее доля постоянно растет. Это, в свою очередь, неизбежно приводит к сокращению иных текущих расходов: на медикаменты и инвентарь, питание больных, учебные пособия, содержание помещений и оборудования, комплектование музейных и библиотечных фондов и т.п., что естественно, сказывается на качестве оказываемых бюджетных услуг. В то же время рост доли заработной платы в текущих расходах бюджета, а также увеличение объема бюджетных расходов на оплату труда в целом не позволяет довести размер заработной платы в отраслях социальной сферы до уровня заработной платы в экономике. Несмотря на рост расходов на оплату труда работников социальной сферы более чем в три раза за последние 10 лет, она по-прежнему отстает от заработной платы в экономике и разрыв только увеличивается. 
Последствия сложившейся ситуации очевидны: 
– низкая заработная плата ведет к росту социально-политической напряженности в обществе (недовольство работников социальной сферы уровнем своей жизни); 
– снижается качество оказываемых бюджетных услуг в силу профессиональной неконкурентности работников (низкая заработная плата не обеспечивает привлечение и удержание в отрасли квалифицированных специалистов). 
Увеличивающиеся текущие расходы на единицу бюджетных услуг не имеют непосредственной взаимосвязи ни с реальными потребностями населения в соответствующих услугах, ни с их качеством (диаграмма 4). Более того, сама структура бюджета инерционна: фактически общество платит за наличие самой организации, а не за оказание тех или иных услуг. Инерционна и система отчетности и контроля, ориентированная на анализ соответствующих затрат по статьям бюджета, а не на достижение конкретных результатов. Инерционна и институциональная среда: для предоставления государственных услуг используется почти исключительно организационно-правовая форма государственного либо муниципального учреждения, что препятствует расширению спектра предоставляемых услуг и повышению их качества. 
Результативность попыток улучшить ситуацию за счет более активного использования при формировании бюджета программно-целевого метода пока невелика. Вопреки тому, что программно-целевое финансирование должно замещать сметное, а не дополнять его, сложилась практика, когда реализация программных мероприятий рассматривается как дополнительный источник финансирования нужд и функций учреждения или органа власти, что, в свою очередь, приводит к раздуванию общих расходов бюджета. Так, за весь период 2006 года на основе программного метода сформировано лишь 8,5% расходов федерального бюджета. 
Таким образом, местное самоуправление было встроено в такую систему государственного управления, в которой отсутствовал и продолжает отсутствовать комплексный механизм эффективного использования финансовых, материальных и иных ресурсов, а качество исполнения органами местного самоуправления своих полномочий находилось и продолжает находиться в прямой зависимости от комплексной и системной модернизации механизмов реализации своих полномочий органами государственной власти в части: 
– определения стратегических приоритетов, целей и задач; 
– внедрения бюджетного планирования, ориентированного на результат, при условии максимальной эффективности бюджетных расходов; 
– внедрения программно-целевого метода, ставящего распределение бюджетных ресурсов в зависимость от практических результатов их использования в рамках стратегических приоритетов; 
– введения системы унифицированных показателей оценки эффективности управленческих действий, увязанных с результативностью принимаемых решений и показателями качества предоставляемых услуг; 
– включения в состав административных регламентов, а также в порядок стимулирования и оплаты труда служащих норм и положений, обеспечивающих прямую зависимость объемов вознаграждения от степени и качества достижения поставленных целей; 
– усиления ответственности органов власти за нерациональное использование бюджетных ресурсов, неисполнение полномочий и бюджетных обязательств. 
Перспективы совершенствования механизмов исполнения органами местного самоуправления своих полномочий, лежащие в плоскости оптимизации государственного управления ресурсами, есть процесс упорядочения федеративных отношений, исполнительно-распорядительных полномочий между всеми уровнями и ветвями власти. 
В последние годы был принят ряд федеральных законов, сосредоточивших на уровне субъектов Российской Федерации основные исполнительно-распорядительные полномочия (федеральные законы от 04.07.2003г. №95-ФЗ, от 22.08.2004г. №122-ФЗ, от 29.12.2004г. № 199-ФЗ, от 31.12.2005г. № 199-ФЗ). Вместе с тем осуществление региональными органами государственной власти значительного числа полномочий в условиях существенного повышения роли субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики не привел к оптимизации местного самоуправления. Очевидно, логика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которой пытаются подчинить систему управления на местах, противоречит самой идее местного самоуправления, ее ключевому принципу самостоятельности, содержание которого сводится к: 
– автономии системы местного самоуправления от государственных и иных публичных структур гражданского общества; 
– инициативе и самостоятельности местных жителей в решении вопросов местного значения; 
– самообеспечению и самодостаточности в реализации местным самоуправлением и организуемыми им муниципальными органами своих задач. 
Процесс разграничения предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» и, прежде всего, его политико-правовая обеспеченность – это еще один из факторов нестабильности, неустойчивости, противоречивости местного самоуправления в Российской Федерации. 
Как известно, Конституция Российской Федерации устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Статья 71 устанавливает перечень предметов ведения Российской Федерации, а статья 72 – предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Обращает на себя внимание тот факт, что оба перечня носят закрытый характер. 
Анализ содержания 71 и 72 статей Конституции Российской Федерации показывает, что перечни предметов ведения содержат как перечисление собственно предметов ведения, так и устанавливают определенные полномочия. Так, в пункте «д» статьи 72 указаны собственно предметы совместного ведения: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории, охрана памятников истории и культуры. Подобную же структуру отчасти содержат пункты «б», «е», «л» и др. 
Напротив, пункты «в», «г», «ж», «и», «н», «о» этой же статьи содержат прямые указания не только на предметы ведения, но и на совместные полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; координация вопросов здравоохранения; установление общих принципов налогообложения, организация органов государственной власти и местного самоуправления и др. 
В пункте «к» все той же 72 статьи содержится указание на систему законодательства: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. При этом вопросы природопользования, охраны окружающей среды в пункте «д» указаны в более общем виде, чем в пункте «к», в котором определены полномочия законодательного обеспечения этих сфер совместной деятельности. 
Статья 73 Конституции Российской Федерации содержит ссылку на полномочия Российской Федерации в пределах совместного ведения, что предполагает необходимость разграничения в федеральных законах полномочий Российской Федерации и субъектов Федерации. 
Что же касается органов местного самоуправления, то в отношении их в Конституции Российской Федерации применены существенно иные юридические конструкции. В часть 1 статьи 131 главы 8 «Местное самоуправление» применен термин «вопросы местного значения». И лишь в части 1 статьи 132 к вопросам местного значения отнесено «осуществление охраны общественного порядка». В остальных же статьях этой главы перечисляются по существу: 
– полномочия муниципалитетов: самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления, владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью; 
– полномочия органов местного самоуправления: управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. 
В неясных формулировках вопросы местного значения содержатся в тексте главы 2 Конституции Российской Федерации. К таким предметам ведения и полномочиям отнесены: муниципальные жилищные фонды (часть 3 статьи 40), поощрение жилищного строительства (часть 2 статьи 40), оказание медицинской помощи в муниципальных учреждениях здравоохранения (статья 41), гарантии получения образования в муниципальных учреждениях (статья 43). 
Таким образом, конституционные положения, устанавливая в самом общем виде перечень предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, некоторые принципы определения вопросов местного значения, предполагают безусловную необходимость их детализации и конкретизации в соответствующих федеральных законах и законах субъектов Федерации. 
Анализ федеральных законов [1] и законов субъектов Федерации показал, что такая детализация была сделана во многих федеральных отраслевых законах в отношении предметов ведения, полномочий по предметам ведения и детализации более общих предметов ведения, содержащихся в Конституции Российской Федерации. В большинстве федеральных законов была также сохранена структура положений статьи 72 Конституции Российской Федерации. При этом наряду с разграничением предметов ведения и с их детализацией в законах сделаны попытки провести разграничение как полномочий по одному предмету ведения между органами публичной власти, так и установить объем компетенции по разным предметам ведения. Многие законы разграничивают предметы ведения, некоторые – полномочия, а другие – компетенцию. В некоторых текстах указывается на полномочия, в других проводится разграничение детализированных предметов ведения либо устанавливается компетенция субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Часто в федеральных законах используется типовая формулировка об осуществлении субъектами Федерации и органами местного самоуправления своих полномочий в пределах компетенции, установленной законом. Однако конкретные нормы содержания такой компетенции сам федеральный закон не приводит. 
Возникает вопрос о правомерности и конституционности такой формы регулирования отношений, связанных с разграничением полномочий и предметов ведения в Российской Федерации [2]. Так, часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации свидетельствует, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией, федеральными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. 
Статья 11 включена в основы конституционного строя Российской Федерации, следовательно, допускает лишь буквальное толкование и содержит именно исчерпывающий перечень конституционных средств разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Федеральные законы, как мы видим, в этот перечень не входят, что вполне логично, поскольку полномочия и предметы ведения на то и разграничиваются, чтобы обеспечить некоторую автономию и свободу субъектов в регулировании определенного круга общественных отношений. Данная автономия и свобода являются неотъемлемым признаком федеративного устройства государства. 
В то же время в части 2 статьи 4 Конституции закреплено верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что не отрицает право регулировать разграничение полномочий и предметов ведения федеральными законами, а следовательно, лишает всякого смысла использование для этих целей договоров как актов меньшей юридической силы, так как разграничение полномочий и предметов ведения и является по сути единственным целесообразным способом применения такой формы нормативного акта, как договор, - это во-первых, а во-вторых, лишает субъектов Российской Федерации всякой автономии и свободы, поскольку им придется довольствоваться лишь строго дозированными полномочиями. 
Отмеченное выше противоречие стало предметом рассмотрения в Конституционном суде [3]. В соответствующем Постановлении было отмечено следующее: «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий, из статей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 
Можно согласиться, что по своей сути полномочие федеральных законов на разграничение полномочий выводится из общей теории права. Однако Конституционный суд, мотивируя свой вывод, даже не упомянул Конституцию. Если же отнестись к замечанию о полномочиях Федерального собрания как не совсем уместных, то можно заключить, что в данном конкретном случае Конституционный суд взял на себя выполнение правотворческих функций, что, естественно, не согласуется со статьей 10 Конституции Российской Федерации. 
Если признать, что действующая правовая система разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации допускает логическую ошибку, то ее результат, несомненно, используется в системе норм организации всей публичной власти по вертикали. 
Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление должно обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Очевидно, что второе производно от первого: объем муниципальной собственности, находящейся во владении муниципальных сообществ, производен от круга вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием. 
В части 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление определяется как «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций». Такое определение уточняет конституционную формулу, вводя некоторые критерии решения данного вопроса. Их три: самостоятельность, собственные интересы населения и сложившиеся традиции. 
Что же можно отнести к вопросам местного значения? На этот вопрос дает ответ глава 3 Федерального закона, разграничивая полномочия муниципальных образований по территориальному принципу. Так, вопросы местного значения поселения закреплены в статье 14. Вопросы местного значения муниципального района – в статье 15. Вопросы местного значения городского округа – в статье 16. Отдельно Федеральный закон (часть 1 статьи 17) перечисляет полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, к которым отнесены:  
– принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов; 
– установление официальных символов муниципального образования; 
– создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа; 
– установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами; 
– организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; 
– принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; 
– учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 
– осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами; 
– иными полномочиями в соответствии с настоящим Федеральным законом, уставами муниципальных образований. 
При этом органы местного самоуправления любого муниципального образования вправе решать, помимо закрепленных за ними, и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). 
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, переданными для осуществления органам местного самоуправления (статья 19). Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации – законами субъектов Федерации. 
Налицо проблема соответствия друг другу смысла статьи 1 и статей 14-17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Часть 2 статьи 1 Федерального закона говорит о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, а статьи 14, 15, 16, 17 (часть 1) содержат конкретный перечень таких вопросов. Если население само решает вопросы местного значения, то оно определяет и их круг по принципу автаркии. В этом случае содержание статей 14-17 противоречит смыслу статьи 1. Если же предположить, что Федеральный закон определяет лишь примерный перечень вопросов местного значения, причем в открытой форме, а население само выбирает те из них, которые оно в состоянии решить, то проблема перемещается в плоскость юридического оформлении этих общих принципов в конкретные правовые предписания. Потенциальная возможность оформления выбранного населением круга вопросов, принимаемых к непосредственному решению или через формируемые им органы местного самоуправления, не имеет правового прецедента и входит в противоречие со статьей 18 Федерального закона, определившей принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления. Законодатель императивно установил правило, согласно которому перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в соответствующий Федеральный закон (часть 1 статьи 18). Не могут быть изменены и финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняемые за счет средств местного бюджета (часть 2 статьи 18). Они могут лишь дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 
Неоднозначность, а точнее двусмысленность отдельных положений российского муниципального права есть фактор отсутствия в нем единого понимания природы местного самоуправления и его органов, их общественной, государственной, государственно-общественной, общественно-государственной сути. В государственно-правовой концепции формирования и развития местного самоуправления прослеживается явная недооценка, неполное понимание необходимости наличия гражданственности и коллективного действия, а также того, что если граждане пребывают в состоянии дезорганизации, политической апатии и не располагают в муниципальном образовании сетью деятельных общественных структур, то в местном сообществе не будет подлинного самоуправления. Не случайно и дискуссия об отношении местного самоуправления к понятию «власть», об отношении органов местного самоуправления с системой органов государственной власти, развернутая в период подготовки Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», свелась не к поиску надлежащего баланса децентрализации и деконцентрации государственной власти при самостоятельности местного самоуправления, связанного лишь законом и судебным контролем [4], а к обоснованию теории местного самоуправления как одной из форм организации государственного управления на местах, являющейся частью общей государственной системы [5]. Если органы местного самоуправления не есть органы государственной власти, то что это - общественная власть? некая смешанная власть? вообще не власть? Не сочетает ли в себе местное самоуправление два исходных начала - государственный тип самоуправления и общественное самоуправление? [6, 144-145] А, может быть, сама идея негосударственной природы местного самоуправления – это всего лишь миф, созданный на основе устаревшей западной концепции местного самоуправления, и местное самоуправление есть не что иное, как государственная власть особого рода? [6, 146] Здесь характерно замечание Р.Г.Абдулатипова о том, что «местное самоуправление не является государственным только в том смысле, что основой его установления является не государство, а местное сообщество. Вместе с тем, поскольку эти органы санкционированы государством и функционируют на базе ого законов, они включены в систему государственного управления» [7, 101]. 
При отнесении местного самоуправления не столько к сфере самоорганизации населения, сколько к специфическому уровню власти, а также при характеристике органов муниципальных образований и как органов государственной власти и как местного самоуправления [8] обычно мотивируют следующим образом: то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Ведь местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при государственной поддержке и государственных гарантиях. Все государственные органы, должностные лица, предприятия и учреждения, граждане и их общественные объединения обязаны соблюдать права местного самоуправления. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. У органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление. Органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти «по вертикали» [9, 40-41]. 
Бросается в глаза вся противоречивость подобных суждений, строящихся в режиме «с одной стороны – с другой стороны». Органы местного самоуправления, отражая, с одной стороны, элементы самоуправления и самоорганизации и определенное в связи с этим обособление в рамках государственного механизма, а с другой – включенность в процесс государственного управления, в решение общенациональных задач, действуя на основе принципов, характерных для сущности любой государственной власти (обязательность решений для исполнения, возможность принуждения), являются органами публичной власти, представляющей совокупность государственной власти и власти местного самоуправления. 
Такая ситуация чревата фактическим отстранением от процесса организации и деятельности местного самоуправления не только общественности и общественных объединений, но и населения. Более того, социологи уже отмечают наметившуюся тенденцию [10, 35-37]. Так, обращают на себя внимание индикаторы социально-психологического отчуждения населения от власти. 
 
Материалы социологического мониторинга «Народ и власть», осуществленного Социологическим центром РАГС при Президенте Российской Федерации, хорошо корреспондируют с опросом жителей ряда муниципальных образований Северо-Западного федерального округа, проведенного Научно-исследовательским гуманитарно-социальным институтом СПбГУСЭ в период с февраля по май 2007 года [11]. 
Усиление правового регулирования местного самоуправления, обязывающего его органы решать конкретные вопросы обеспечения жизнедеятельности населения и нередко предписывающего способы решения вопросов местного значения – закономерный результат дисбаланса финансирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Однако результатом подобной эволюции может явиться многократное усиление государственной природы муниципальных институтов. Чем дольше существует административная и финансовая зависимость выборных муниципальных учреждений от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, чем активнее местные дела встраиваются в общегосударственные, тем быстрее местное самоуправление превращается в разновидность общей государственной исполнительной деятельности. Чем полнее втягиваются местные территориальные управленческие структуры в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики [12]. 
Оправдано ли это прежде всего в социально-экономическом плане? Международный опыт свидетельствует, что самоуправление и самоорганизация населения для самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избранные им органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, проживающего на определенной территории,– это не просто путь демократизации публичной власти, это путь существенного расширения субъектов экономического развития, а следовательно, способ реального увеличения доли внутренних факторов обеспечения экономического роста, улучшения всей инфраструктуры жизнеобеспечения. 
Формально ни категория «гражданское общество», ни категория «местное сообщество» не получили закрепления в действующей правовой системе Российской Федерации и не являются юридическими понятиями. Но это не означает их отсутствие как таковых. 
Мы убеждены, что введение в систему муниципального права категорий «гражданское общество» и «местное сообщество» могло бы придать определенную направленность демократическим преобразованиям в обществе, обозначить их место в системе общественных ценностей. Более того, ввести в политико-правовую и социально-экономическую сферы жизнедеятельности антропоцентрический принцип оптимизации института местного самоуправления, совершенствования механизмов реализации муниципальными органами возложенных на них полномочий. 
Взаимодействие государства и гражданского общества являются наиболее серьезным фактором развития народовластия как на федеральном и региональном, так и на местном уровнях. Гражданское общество представляет собой огромную саморазвивающуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах могут быть представлены значительным комплексом самоуправляемых кооперирующихся общин и объединений граждан, каждое со своими интересами. К сожалению, современные исследования гражданского общества и его местных сообществ все еще не образуют целостной прочной теоретической концепции. Поэтому сегодня стоит задача рассчитать устойчивые и качественные модели муниципального управления как формы осуществления и развития народовластия. Условия же, в которых создавалось местное самоуправление и в которых его органы реализуют свои полномочия, ставит проблему естественного соотнесения муниципальных управленческих моделей с моделями государственного управления, включающими такие новые для себя составляющие, как: 
– переход от «текущего содержания» учреждений к финансированию оказываемых ими услуг населению (1), к программно-целевым методам управления и ориентированным на результат технологиям бюджетирования (2); 
– создание конкурентной среды на рынке оказываемых населению и финансируемых из бюджета услуг, в том числе через расширение организационно-правовых форм организаций, оказывающих эти услуги (3). 
Выявить элементы эффективного управления на местах в их совокупности и во взаимодействии означает исследовать основные методологические, теоретические и организационные аспекты процесса обеспечения всей полноты и качества предоставляемых населению услуг в контексте осуществления и развития народовластия в системе местного самоуправления. Выявить же элементы оптимизации государственного участия в реализации органами местного самоуправления своих полномочий означает исследовать методологические, теоретические и организационные аспекты снятия возможных рисков (политические кризисы, социально-экономическая нестабильность, экологические катастрофы) в обеспечении достойного уровня и качества жизни населения в контексте реализации органами государственной власти экономической и социальной политики, политики безопасности. 
В такой структуре целеполагания гипотетически присутствует возможность актуализации процессуальной стороны находящихся в распоряжении органов местного самоуправления полномочий, а также конституционно-правых норм государственного контроля и регулирования.

                      План:  
Введение  
1.Понятие общих принципов местного самоуправления. ……. 
2.Самостоятельность решения населением вопросов местного значения.  
3.Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие  органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций.  
4.Сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.  
5.Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.  
6.Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением.  
7.Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.  
8.Соблюдение прав  и свобод человека и гражданина.  
9.Законность в организации и осуществлении местного самоуправления.  
10.Гласность местного самоуправления.  
11.Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении.  
12.Государственная гарантия местного самоуправления.  
Заключение.  
Список использованной литературы  
 
Введение  
Объективной потребностью правового обеспечения местного самоуправления является развитие муниципального права.  
Формирование и развитие местного самоуправления, муниципального права в Российской Федерации осуществляется с учетом не только отечественного опыта организации местной власти, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. Особое значение для становления и развития местного самоуправления, его правового регулирования имеет Европейская Хартия местного самоуправления. Во-первых, в ней, как уже говорилось, обобщен европейский опыт, который может быть использован в России. Во-вторых, Хартия показывает роль местной демократии, местного самоуправления в управлении государством и обществом, которое выступает в качестве одной из основ демократического, правового государства. Развитие местной демократии, местного самоуправления обеспечивает стабильность в обществе, привлечение граждан к решению вопросов их жизнедеятельности. В-третьих, Хартия закрепляет принципы организации местной власти, которые обязательны и для России — члена Совета Европ Иными словами, муниципальные образования получили (кроме федеральных гарантий своих прав) и международные гарантии. Наконец, Хартия — это документ, который отражает ценности, объединяющие народы всех государств. Благодаря ей возможность эффективно взаимодействовать получили не только государства, их центральные органы, но и население, граждане в лице своих органов местного самоуправления.  
Таким образом, Хартия дает мощный толчок развитию местной демократии в Российской Федерации, поиску наиболее оптимальных и эффективных форм самоуправления с учетом европейского опыта.  
 
1. Понятие общих принципов местного самоуправления  
Общие принципы местного самоуправления — это закрепляемые Конституцией РФ, федеральными законами, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами и обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.  
В принципах местного самоуправления находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для них характерно следующее:  
1) они предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации;  
2) являясь теоретической основой муниципального строительства, они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;  
3)  они выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;  
4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, они способствуют сохранению преемственности в развитии  институтов местного самоуправления.  
Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской Хартии местного самоуправления, которая служит правовым фундаментом для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы.  
Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, основываясь на положениях Хартии, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в Российской Федерации.  
По определению К.Ф. Шеремета, «общие принципы организации местного самоуправления составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление, независимо от того, на территории какого субъекта Федерации они проживают»1. В рамках данных принципов осуществляется регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций.  
Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.  
К общим принципам местного самоуправления относятся: а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения; б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан; г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; з) законность в организации и деятельности местного самоуправления; и) гласность деятельности местного самоуправления; к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; л) государственная гарантия местного самоуправления.  
 2. Самостоятельность решения населением вопросов местного  
значения  
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом — суть местного самоуправления.  
Нормы муниципального права, закрепляя принцип самостоятельности местного самоуправления, выделяют следующие основные черты, характеризующие его содержание.  
1. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципалъных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.  
Конкретные формы осуществления местного самоуправления структура органов местного самоуправления определяются населением самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осуществления местного самоуправления регулируются в уставе муниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления.  
К.Ф. Шеремет выделяет следующие группы общих принципов: 1) определяющие особые обязанности и полномочия государства по организации местного ; самоуправления; 2) согласно которым создаются муниципальные образования -Я главные структуры в системе местного самоуправления; 3) определяющие демократические формы организации местного самоуправления, порядок образования и содержанке функций органов местного самоуправления; 4) определяющие формирование необходимой финансовой экономической основы местного самоуправления; 5) обеспечивающие самостоятельность органов местного самоуправления при  осуществлении ими своих функций и полномочий; 6) обеспечивающие стабильность установленных Конституцией РФ и федеральными законами прав местного самоуправления; 7) согласно которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями; 8) гарантирующие обязательность решений по вопросам местного значения, принятых путем прямого  волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления; 9) обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность; 10) обеспечивающие поднадзорность и подконтрольность государству деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.   
2. Реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.  
Однако обеспечение реальной хозяйственной самостоятельности муниципальных образований сегодня сталкивается с большими трудностями: возрастает нагрузка и перекладывается ответственность на органы местного самоуправления в социально-культурной и коммунально-бытовой областях, так как передача муниципальным образованиям некогда ведомственных объектов этих сфер осуществлялась без учета реальных возможностей организации управления на местах, без должного финансирования. Органам местного самоуправления не хватает средств на содержание этих объектов, их модернизацию и поддержку. У многих сел вообще отсутствует материальная база.  
И в то же время актами, принимаемыми на государственном уровне, на органы местного самоуправления по существу перекладываются невыполнимые без соответствующего материально-финансового обеспечения функции решения тяжелых проблем, порожденных общей ситуацией в стране (вынужденные переселенцы, беженцы, военнослужащие, уволенные в запас и т.д.).  
3.  Муниципальное законодательство, гарантируя самостоятельность местного самоуправления, запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.  
Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы развития муниципального образования. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения органов и должностных лиц местного самоуправления обязательны для их исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законом.  
4. Самостоятельность муниципальных образований гарантируется нормами муниципального права в пределах их полномочий. Пределы полномочий местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституциям и уставами субъектов Российской Федерации, их законами.  
При этом ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, запрещается. Самостоятельность муниципальных образований в пределах их полномочий обеспечивается конституционным правом на судебную защиту.  
Органы местного самоуправления в пределах, установленных; законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти (ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления).  
 3. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций Основное содержание рассматриваемого принципа раскрывает ст. 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов и должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что:  
а) образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 17);  
б) осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст. 14);  
в) должностные лица местного самоуправления не относятся категории государственных служащих (ст. 1);  
г)  решения органов местного самоуправления и должностные лиц местного самоуправления могут быть отменены органами должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда (ст. 44).  
Принцип организационного обособления местного самоуправления призан обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», самим «определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление» (ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления). В соответствии с данным положением ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии со ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления должны определяться уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации.  
Рассматриваемый принцип предопределяет основы взаимоотношений муниципальных образований между собой. Согласно ст. 6 Закона муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними. При этом подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.  
Указанный принцип не только обеспечивает организационную самостоятельность местного самоуправления, защиту от незаконного вмешательства государственных органов в деятельность органов местного самоуправления, но и устанавливает основы их тесного взаимодействия.  
Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также выполняя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне. Кроме того, органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти формируя местные бюджеты, а также осуществляя свои полномочия в иных сферах местной жизни.  
Закон наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации, а также закрепляет обязанность органов государственной власти, государственных должностных лиц рассматривать направленные им обращения органов и должностных лиц местного самоуправления.  
Государственные органы обеспечивают соблюдение законности в деятельности местного самоуправления.  
 4. Сочетание представительной демократии с формами прямого  
волеизъявления граждан  
Местное самоуправление, являясь одной из главных основ демократического строя, обеспечивает соединение и взаимодействие прямой демократии с демократией представительной.  
Как говорилось выше, в соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем  референдума, выборов, с помощью других форм прямого воле изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.  
Данные институты муниципальной демократии призваны обеспечить тесную связь населения с органами и должностными лицами местного самоуправления, решение всех вопросов местной жизни в интересах местного сообщества. Это гарантируется прежде всего выборностью населением органов местного самоуправления. Выборные органы местного самоуправления — обязательный атрибут муниципального образования. Согласно ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.