Местное управление в США

Органы местного самоуправления различаются и по степени централизации взаимоотношений с вышестоящими органами. Одна система местного самоуправления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим (Италия, Франция, ФРГ). Наряду с этим ряд стран придерживаются откровенно автономной системы, при которой прямое подчинение по вертикали юридически отсутствует, а если на практике осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).

Иногда деятельность органов местного самоуправления поставлена под прямой контроль специальных государственных органов. Чаще всего они подконтрольны органам министерства внутренних дел (Великобритания), в других странах может создаваться даже специальное подразделение в составе правительства (министерство по делам местного самоуправления).

В ряде стран (Франция, Италия и другие) в административно-территориальные  единицы назначаются полномочные представители правительства, которые осуществляют административный надзор за деятельностью выборных органов местного самоуправления и их исполнительных органов, что ставит эти органы под постоянный контроль со стороны центральных властей.

В административно-территориальном делении в современных странах наблюдается большое разнообразие, диктуемое во многом историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому и характерной чертой местного самоуправления является чрезвычайное разнообразие организационных форм их построения и прямая зависимость их от местных условий (географических, социально-экономических, производственных, демографических и т. д.).

3. Компетенция и финансовая база органов местного управления

Законодательство относит к ведению органов местного управления дела, связанные главным образом со сферой обслуживания и охраной порядка. С конца XIX в. объем деятельности этих органов вырос в основном за счет расширения их функций в области просвещения, дорожного строительства и частично - жилищно-коммунального хозяйства.

Содержание и пределы функций  органов местного управления определяются, сочетанием интересов частного предпринимательства и центральной власти, что приводит к дисбалансу центробежных и центростремительных тенденций в организации управления. Следствием указанных факторов являются слабость материально-финансовой базы местного управления, отсутствие у муниципальных органов права самостоятельно решать ряд существенных вопросов местной жизни.

Полномочия органов местного самоуправления обычно устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т.п.).

Пределы полномочий местных органов  в США, Англии и других англосаксонских государствах устанавливаются путем детального перечисления их прав, обязанностей и предметов ведения. В США этот принцип (ultra vires) нашел отражение в правиле, сформулированном в 1911г. судьей Д. Диллоном: «Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в полномочиях муниципальных корпораций толкуется судами против них, и спорное полномочие отрицается».¹²

В странах континентальной (романо-германской) правовой семьи компетенция муниципальных органов регулируется иными способами: разрешено осуществлять любые полномочия, не запрещенные законом либо не отнесенные к компетенции других органов. Например, в ФРГ формально признается право муниципалитетов осуществлять все действия, не запрещенные законом. На деле число запретов столь велико, что муниципальные органы часто лишены возможности проявлять инициативу во многих делах местного значения.

Основными методами муниципальной  деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями  и учреждениями.

В области охраны порядка к ведению  муниципальных органов относится  установление правил поведения в  общественных местах, противопожарный  и санитарный надзор.

По вопросам, не урегулированным  вышестоящими властями, муниципалитеты могут издавать нормативные акты, как правило, подлежащие утверждению центральными органами или их агентами на местах.

Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов  и дотаций из государственного бюджета.

Главный источник собственных доходов  муниципальных органов - налоги и сборы с населения. Они устанавливаются и взимаются муниципалитетами под контролем центральных органов. Основную долю платежей дает налог на недвижимое имущество. Муниципалитеты устанавливают и другие местные налоги, например школьный, косвенные налоги на товары широкого потребления, как исключение - подоходный налог. Доходы от муниципального хозяйства обычно составляют в бюджетах органов местного управления незначительную долю.

Доходы органов местного управления, несмотря на рост местных налогов, недостаточны для покрытия муниципальных расходов, особенно на строительные работы. По этой причине муниципальные органы широко прибегают к займам у финансовых корпораций, выплачивая им в качестве процентов по займам значительную часть своих доходов.

Так же широкое распространение получила практика выделения муниципалитетам правительственных субсидий. В различных странах они, как правило, составляют от 15 до 50 - 60% доходов местных бюджетов.

4. Порядок формирования органов местного управления

Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы или комиссии и образуемые ими исполнительные органы. Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находится в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается в рамках 18 - 25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований - ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т. д.

В настоящее  время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т. д.

ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ США. ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПЫ

В Соединенных  штатах Америки система организации  органов местной власти разнообразна, ей характерна широкая децентрализация. Которая определена независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, а так же отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.

Компетенция местного управления достаточно широка и включает весьма важные для населения вопросы жизнеобеспечения (благоустройство городов и поселков, организация школ и больниц, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, строительство местных дорог и пр.). Органы местного самоуправления обладают значительными финансовыми средствами, получаемыми из собственных источников, от правительств штатов и федерального правительства. Местное самоуправление справедливо рассматривается в США как важный элемент демократии и свободного гражданского общества.¹³

Проблемы, с  которыми приходится сталкиваться органам  местного управления США, во многом схожи с проблемами, стоящими перед муниципалитетами других стран: к их числу относятся и недостаточная собственная финансовая база, несовершенная организация системы органов муниципального управления, раздробленность, сложные отношения богатых пригородных муниципалитетов и находящихся в постоянном финансовом кризисе городов.¹⁴

2.1 Органы местного управления

В настоящее  время в штатах США существует до шести видов административно-территориальных  единиц со своими органами местного управления: графства (counties); города (cities); бороу (boroughs); вилиджи (villages); тауны (towns) и тауншипы (townships).

Действующая муниципальная  система США достаточно жизнеспособна  и гибка, что во многом объясняется  специфическим подходом к регулированию статуса органов муниципального управления. Как и во многих странах с федеративной формой государственного устройства, в США вопросы местного управления регулируются в конституциях и законах отдельных штатов.

Муниципалитеты

В муниципальных  корпорациях (сити, бороу, вилиджах и таунах) проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех расходов местных властей. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется, прежде всего, тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. Большинство муниципальных образований входит в состав графств; 39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов в Вирджинии).

В США численный  состав муниципальных Советов определяется вне связи с требованиями и  возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность  городских Советов в США 5-7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета - 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных. Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов. Определение результатов выборов в США в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства, в том числе и в местные органы власти. Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать кандидатов. Так, статья 2, раздел 6 конституции Калифорнии устанавливает:

а) Все органы управления правосудием, школами, графствами и городами являются непартийными;

б) ни одна политическая партия или центральный комитет партии не могут выдвигать, поддерживать или предлагать кандидата в непартийный орган.¹⁵

В США все города группируются по следующим моделям управления: Совет-мэр; Совет-управляющий (менеджер); Комиссионная система управления.

Совет-мэр. Более  чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от Совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4-5 лет.

Мэр традиционно  имеет право обращаться с посланиями к муниципальному Совету, определяя  содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях Совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, т.е. могут отклонять отдельные положения местных нормативных актов. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/3 голосов членов Совета при повторном голосовании в Совете. Иногда мэр обладает даже правом абсолютного вето (такое положение, например, существует в городе Бостон). Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета. Практически мэр в системе отношений с муниципальным Советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный Совет крайне редко претендует на проведение политики, независимой от мэра.

Внутри модели управления по типу Совет-мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном, либо слабом мэре.

Первая разновидность модели Совет-мэр, так называемый слабый мэр. Она характеризуется сосредоточением в ведении муниципального Совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области оперативного управления, особенно, в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым Советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции.