Публичное управление в контексте неоклассической теории

Последний выдающийся представитель  неоклассического направления начала 20 века – итальянец Вильфредо Парето, который внес заметный вклад одновременно в несколько разделов неоклассической экономической теории. В частности, анализируя распределение доходов, он ввел понятие Парето-оптимальности как обозначение таких изменений, при которых происходит улучшение благосостояния хотя бы одного человека без ущерба для благосостояния какого-либо другого.

Родившись в период свободной  конкуренции, «старая» неоклассика  отразила веру в неограниченные возможности  саморегулируемой рыночной экономики. Экономисты - неоклассики исходили из того, что рыночная система обеспечивает полное использование ресурсов в экономике, а возникающие иногда диспропорции разрешаются на основе автоматического саморегулирования рынка. В конечном счете, по их мнению, благодаря рынку в экономике всегда достигается оптимальный уровень производства при полной занятости.

Концепции экономистов неоклассической  школ опирались на сформулированный французским экономистом Жаном-Батистом Сэем закон, согласно которому перепроизводство невозможно по самой своей природе. Предложение товаров, по Ж.-Б.Сэю, создает  собственный спрос (сколько бы продукции  ни произвели фабрики, все это  в состоянии купить их работники), а, следовательно, отсутствует возможность разрыва между совокупным спросом и совокупным предложением, и нет причин опасаться кризиса перепроизводства. Даже в разгар Великой депрессии, когда безработица в США охватила четверть экономически активного населения, А.Пигу писал: «В условиях совершенно свободной конкуренции всегда будет действовать тенденция к достижению полной занятости».

«Великая депрессия» 1929–1933 сильно дискредитировала неоклассическую  теорию. Начался поиск новых доктрин, закончившийся «кейнсианской революцией»: учение периода свободной конкуренции  сменилось учениями периода государственного регулирования рыночного хозяйства [5, 19].

3. Сущность публичного управления

Любой коллектив порождает  отношения власти, доминирования  и подчинения. Этот факт проистекает  из различных сторон неравенства  людей и их групп в коллективе. Первоначально это неравенство  имеет естественный характер. Некоторые  люди физически сильнее, умнее, более  находчивы, у них прирожденные качества лидера и т.д. Другие люди добровольно  или по принуждению подчиняются  им. Этот личный элемент (особые качества того или иного человека) при создании определенных группировок людей, в  коллективах определенного рода может приобрести общественное, социальное значение, становится предпосылкой возникновения  публичной власти, отделяющейся от коллектива. Однако для возникновения  публичной власти главное значение имеют не личные качества людей или  их группировок.

Публичная власть возникает  не во всяком коллективе. Родительская власть в семье или власть главаря  преступной банды имеет не публичный, а персональный, личный характер. Публичная  власть возникает в публичном коллективе, члены которого связаны не родственными или иными персональными, а общественными отношениями. Непосредственно публичная власть связана с двумя факторами, о которых говорилось выше: общие интересы, на определенном этапе становящиеся общественными, и социальная (а не персональная) асимметрия. В силу указанных причин государственная власть возникает в обществе страны, муниципальная — первоначально в коллективе людей, осевших на месте для общей жизни. Эти две разновидности публичной власти обладают многими общими характеристиками. Они отделены от общества (исключением является, например, принятие решений сельским сходом в мелких муниципальных образованиях), органы публичной власти обладают правом устанавливать общеобязательные для данного коллектива (общества, муниципального образования) общие правила и применять принуждение. Обе они обладают особым аппаратом — коллективом людей, как бы выделенных из общества и профессионально занимающихся управлением (и принуждением) — государственным и муниципальным.

Вместе с тем каждая из этих двух разновидностей имеет  свои особенности. Они коренятся  в том, что государственная власть действует от имени всего народа, а муниципальная — от имени  сравнительно небольшого территориального коллектива. Государственная власть действует на всей территории страны и в международных отношениях, муниципальная власть имеет локальную  сферу деятельности, первая суверенна, она устанавливает общие правила  для деятельности, в том числе и муниципальной власти. Полномочия государственной власти не только неизмеримо шире, но и качественно иные, что вытекает, в частности, из государственного суверенитета.

Многие полномочия, которые  принадлежат государственной власти, ее органам (вопросы гражданства, преступления и наказания, иностранные дела, прокуратура, суды и др.), никогда не могут по своей природе осуществляться на уровне муниципалитета, каким бы крупным  он ни был (за рубежом некоторые большие  города, например Нью-Йорк или Токио, имеющие статус муниципального образования, превосходят по численности населения  многие государства). Муниципальный  аппарат управления ориентирован на другие, местные задачи и каким  бы крупным ни был муниципалитет, его аппарат является иным по своему существу, чем государственный аппарат.

Различия государственной  и муниципальной публичной власти находят свое продолжение в различиях  государственного и муниципального управления [5, 156].

Публичная власть — явление, в известной мере, статическое. Для того чтобы она была использована как динамическое отношение, т.е. для управления, необходим какой-то факт (событие, действие и др.), имеющий общественное значение. В этом случае субъект управления действует как власть, применяя власть в определенных целях. Возникает управленческое отношение: действующий субъект, объект и управленческая связь между ними.

Публичное управление —  это воздействие субъекта, обладающего  публичной властью, на объект в целях  каких-либо общественных интересов. Бывают, конечно, случаи, когда орган управления, а чаще — чиновник, давая распоряжения, преследует не общественные, публичные, а свои корыстные интересы, но это уже правонарушение, выходящее за пределы публичного управления. Государственное и муниципальное управление — разновидность публичного управления. Это общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц государственной и муниципальной власти на сознание, поведение и деятельность населения в определяемых этими органами и лицами целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими.

Общество и муниципальное  образование — сложные системы, где действуют принципы не только кибернетики, но и синергетики. Это, в частности, означает, что общество и муниципальное образование  управляется структурно-бесструктурным способом. Органы государства и муниципального образования задают управлению структурность, но помимо них в обществе, муниципальном  образовании действуют другие факторы (экономического, социального, идеологического  и др. характера), оказывающие свое влияние, в том числе и на управление. При структурном управлении информация (включая указания и иные управленческие акты) распространяется адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация, распространяясь свободно или по случайным цепочкам (через соседей, бывших однокурсников и т.д.), может оказывать воздействие на управляющего. Например, подчиненный желает получить повышение, но непосредственно воздействовать на начальника он не может. Тогда используется бесструктурное управление: вокруг начальника, например, через друзей его жены, создается общественное мнение, которое воздействует на управляющего, и подчиненный получает желанную награду. На деле многие процессы социального управления в обществе и в муниципальном образовании имеют бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, воспитание подрастающего поколения, демографические процессы — рождения, смерти и т.д.), и органы государства и муниципального образования могут лишь частично воздействовать на них, а на некоторые — вообще не могут [5, 159].

Конкретным субъектом  государственного или муниципального управления является соответствующий  орган, должностное лицо государства  или местного самоуправления. Существует огромное разнообразие органов государства (от парламента до местного отдела министерства внутренних дел) и должностных лиц (от президента до начальника паспортного  стола местного отделения милиции). В федеративных государствах государственной  властью (правда, несуверенной) обладают такие субъекты федерации, которые  имеют свои законодательные и  исполнительные органы, свою государственную  службу. В местном самоуправлении существуют различные органы (представительный орган — совет, комитет и т.д., местная администрация), муниципальная  служба.

Объект государственного и муниципального управления — это общественные отношения социальных, национальных и иных общностей людей, поведение общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение. Иногда общественное значение могут приобрести и личные отношения (например, алиментные обязанности детей в отношении престарелых родителей или запрет детям, не достигшим определенного возраста, посещать некоторые кинофильмы). В этом случае такие отношения могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию, т.е. с использованием публичной власти [5, 161].

4. Публичное управление в контексте неоклассической теории

Концепции публичного регулирования экономики определяются методологией направления и трактовкой сущности и роли рыночного координирующего механизма. Это верно и в отношении неоклассической теории (А. Маршалл, Э. Чемберлин, Л. Мизес, Ф. Хайек, М. Фридмен и др.), которая получила второе дыхание во второй половине 70-х годов и последующие два десятилетия, оказав немаловажное влияние на теорию публичного управления (правда, подаваемого как государственное вмешательство в экономическую и социальную сферы). Трактуя прямое государственное вмешательство в экономику как разрушение способности рыночной системы к саморегулированию, неоклассики, тем не менее, при определенных условиях признают необходимость принятия конкретных мер государственного регулирования рыночной экономики, но при этом, не нарушая ее законы. Отвергая так называемую "уравниловку", убивающую, по их мнению, индивидуальную предпринимательскую инициативу, неоклассики считают, что перераспределение материальных благ должно осуществляться в разумных пределах.

Неоклассики интересуются, прежде всего, исследованием того, как "экономический человек", фирма, хозяйство будут действовать при неизменных социальных и долговременно устойчивых условиях. Главным мотивом действий человека они считают собственный (иногда подчеркивается даже - эгоистический) интерес [5, с. 74]. Экономика рассматривается как равновесная и относительно гармоничная система, в которой компетентный эгоизм всех ее членов через посредство свободной конкуренции ведет к наибольшему благосостоянию всего общества (принцип "невидимой руки"). В таком случае всякое вмешательство государства в действия рыночных сил наносит субъектам экономической деятельности огромный ущерб, затрудняя достижение индивидуумом, а следовательно, и всем обществом своих целей.

Очевидно, что неоклассики, во многом следуя принципам классической политэкономии, отдавая предпочтение свободе, частной  инициативе и частному предпринимательству, рассматривают рынок как ценность, управляемый "невидимой рукой" и не нуждающийся в государственном регулировании. Здесь в качестве центральной фигуры выступает капиталист-предприниматель, от успешной и эффективной деятельности которого зависит процветание всего общества и самого государства.

С этой точки зрения немалый интерес  представляют взгляды немецкого  экономиста В. Ойкена, создавшего в  своих работах, вышедших в основном в 30-х годах XX в. своеобразный вариант  неоклассической теории, получивший название неолиберализма. Признавая за "полной конкуренцией" статус главного преимущества рыночной экономики и по этой причине называя культивирование и защиту конкуренции главной задачей экономической политики государства, он, тем не менее, считал существенным недостатком свободной конкуренции то, что при стихийном развитии она порождает монополию и олигополию. Утверждая, что само государство не способно руководить экономическим процессом, Ойкен вместе с тем признавал необходимость государства для формирования элементов экономического порядка, среди коих особое значение имеет установление правовых рамок.

Во второй половине XX в. неоклассические  взгляды особенно активно развивали  ученые Чикагского университета США, создавшие  собственную Чикагскую школу. Решительно отстаивая принципы свободной конкуренции, сторонники этой школы обосновывают идею о наличии "эффекта конкуренции" на любом по структуре рынке. По этой причине, с их точки зрения, государственное вмешательство должно осуществляться только в тех случаях, когда можно четко определить антиконкурентную деятельность экономического агента на рынке.

В данном аспекте представляет интерес  позиция М. Фридмена, которая вошла  в историю экономической науки  под названием "монетаризм". В основе этой теории лежит так называемая количественная теория денег, согласно которой денежная масса, находящаяся в обращении, оказывает непосредственное влияние на уровень цен и соответственно деньги выполняют функцию управления спросом, а через нее хозяйственными процессами. Настойчиво отстаивая идею об исключительном значении устойчивости денег для нормального функционирования экономики, он утверждал, что стабильный рост запаса денег обеспечивает стабильный рост производства. Поэтому он выступал за строжайший контроль со стороны центрального правительства за денежной массой, не допускающий ее роста более чем на 3-5% в год [5, с. 75].