Роль информационной системы государственного управления

Концепция нового государственного менеджмента, развитая в 1980 – 1990-е гг., подвергается серьезной критике за ее экономизм, отсутствие интереса к этическим проблемам, квантитативный акцент в оценке государственного управления, умаления значения специфики публичной сферы. Тем не менее, эта концепция была в основе административных реформ во многих странах, она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления. Сегодня ясно, что новый государственный менеджмент не является панацеей при решении всех проблем государственного управления, но он занял свое место в ряду теорий и практик современного управления публичной сферой.

2. Концепция политических сетей

В последние годы влиятельным в исследовании государственного управления стало концептуальное направление, в основе которого лежит понятие «политическая сеть». Статус этого направления до сих пор не определен. Одни говорят о том, что использование понятия «политическая сеть» лишь формирует некоторый исследовательский инструментальный подход к изучению государственного управления, другие наделяют его статусом концепции, третьи пишут о разработанной новой теории государственного управления, а некоторые вообще говорят об удачной метафоре. Несмотря на различия, которые существуют между оценочными суждениями статуса «политической сети», следует сказать, что это исследовательское направление набирает вес, становится все более и более оснащенным собственным концептуальным аппаратом, все чаще используется для анализа политики и управления, приобретает свою философию, а соответственно растет число его сторонников.

Концепция политических сетей стартовала с той же основной идеи, как и новый государственный менеджмент: современному государству не удается обеспечить удовлетворение общественных потребностей, есть настоятельная потребность изменить иерархическое администрирование на новую форму управления. Но если государственный менеджмент в поисках новых подходов делает акцент на рыночной экономике, то теория политических сетей пытается обосноваться, учитывая коммуникативные процессы постиндустриального общества и демократическую практику современных государств.

Кратко основные положения теории политических сетей сводятся к следующему.

Во-первых, теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления, она включает в себя рост сложности в качестве необходимой предпосылки построения управления. Концепция политических сетей относится к концепциям среднего уровня, то есть в ней раскрываются отношения не между собственно обществом и государством, а между управленческими структурами и общественными и бизнес ассоциациями.

Во-вторых, теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. В отличие от нового государственного менеджмента она проявляет интерес к политической сцене. Не случайно, что многими исследователями подчеркивается ее несомненная связь с политической наукой, а внутри нее – связь с теорией демократического принятия управленческих решений и выработки политической линии. Концепция политических сетей меняет ракурс рассмотрения государства как агента политики: в противоположность идее доминирующей роли государства в выработке политики, при сетевом подходе государство и его институты являются хоть и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; в противоположность идее относительной независимости государства в политике, в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними; в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления – «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства» или «руководство без правительства».

В-третьих, ученые, которые разрабатывают теорию политических сетей, включают в свои размышления моральное измерение управления и процесса производства политического решения. Это означает, что данная теория государственного управления близка к политической философии и ценностно-ориентированному подходу.

В-четвертых, хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не институты, а связи и отношения составляют ключевой пункт рассмотрения.

В-пятых, в теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте отношения «цели – средства», а в аспекте «цели – процессы». Политические сети можно оценивать по такому параметру, как транзакционные издержки, то есть по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности.

По вопросу определения понятия «политическая сеть» между исследователями нет особых споров. В целом ясно, что это понятие может быть сформировано путем определения участников, составляющих сеть, и характера отношений между ними. В отличие от понятий «система» или «структура» здесь акцент ставится на активности и осознанном взаимодействии акторов, формирующих политическое решение и участвующих в его выполнении. Политические сети формируются в различных секторах политики современного государства (здравоохранение, сельское хозяйство, индустрия, образование и т.д.) и представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества.

Важной характеристикой политической сети выступает общий кооперативный интерес. Многие исследователи подчеркивают эту черту особенно, так как она отличает данную регулятивную систему от рынка, где каждый участник преследует прежде всего свои собственные интересы. С точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующими вопросу. Здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения.

Оценка эффективности управления посредством политических сетей может осуществляться различными путями. Во-первых, взаимоотношения государства и различных групп интересов более эффективно налаживаются посредством политических сетей, так как последние снижают издержки на ведение переговоров по сравнению с рынком или иерархией в силу доверия, возникающего между участниками сетей. Во-вторых, эффективность политических сетей достигается внутренними условиями взаимодействия их членов.

3. Синергетические концепции государственного управления

В теории управления существует множество концептуальных моделей, т.е. подходов к анализу системы управления: ситуационный, процессный, мультипликационный (умножающий), системный. В последние полтора десятилетия теоретически оформляется синергический подход.

Термин «синергетика» состоит из двух слов: «си» - совместное действие, «энергизм» - активность.

Синергетика исследует совместное действие многих подсистем, в результате которого возникает структура и соответствующее функционирование. Эта дисциплина изучает общие принципы и законы самоорганизующихся систем всех уровней материи – физических, химических, биологических, социальных. Поэтому ее часто называют наукой о самоорганизации или теорией самоорганизации.

Становление и развитие синергетики связано прежде всего с изучением физических, химических и термодинамических процессов. В последние годы синергетические принципы и методы активно проникают в обществоведческие науки, все авторитетнее заявляет о себе такой раздел синергетики, как социосинергетика. Тем самым создаются веские основания для анализа системы государственного управления с позиций синергетики, для исследования возможностей применения социосинергетической методологии к теории и практике государственного управления в целом и к различным элементам системы государственного управления, выполняющим функции упорядочивания, сохранения и развития государства в его определенной качественной специфики. Из всего набора принципов и положений выберем два стержневых: принцип самоорганизации и принцип нелинейности.

Принцип самоорганизации действует в сложных нелинейных системах, находящихся в неравновесном режиме функционирования. К таким системам относятся и феномены, являющиеся объектами воздействия со стороны государственного управления. Самоорганизация представляет собой процесс спонтанно, то есть самопроизвольно, происходящих изменений структуры систем от неупорядоченности к порядку (процессы самоорганизации) и обратно (процессы самодезорганизации).

Элементами самоорганизации такой популяции, как человечество, являются вспышки эпидемий, войны, вооруженные конфликты, различного рода катастрофы, которые спонтанно регулируют численность человечества. Практика показывает, что если правительство страны проводит политику весьма далекую от интересов и нужд большинства людей, то люди начинают жить по собственным законам, различными способами и путями обеспечивая свои потребности, функционируя тем самым как самоорганизующаяся система.

Система государственного управления должна исходить из признания наличия двух взаимодействующих видов целей: 1) цели управления, то есть управленческие усилия субъекта управления; 2) цели самоорганизации, то есть собственные цели развивающихся систем (объектов).

1. Цели управления характерны  для традиционной парадигмы государственного  управления. Их смысл заключается  в том, что управляемый объект представляется пассивной системой, способной принимать любую форму и организацию, которые ей навязываются органом управления. Иными словами, управляющий орган, опираясь на познанные причинно-следственные связи, способен вести систему в желаемом направлении, изменяя ее (как пассивную систему) в соответствии со своими целями и желаниями. Практика показывает, что модель управления, ориентированная на конструирование в социальной среде того, что не отвечает законам ее самоорганизации, ведет к возникновению непредвиденных результатов, нежелательных ситуаций («Хотели как лучше, а получилось как всегда»).

2. Цели самоорганизации  характерны для синергетической  парадигмы государственного управления. Их смысл заключается в необходимости  органам управления осознать, что  управляемые системы не являются  пассивным. Они обладают свойством  самоорганизации, поэтому в них  могут возникнуть лишь такие  формы и структуры, которые соответствуют  собственным тенденциям развития, тем, которые в них потенциально  заложены. Из этой посылки следует, что управляемым объектам не  следует навязывать чуждые, не  свойственные им формы организации  и пути развития. Нельзя упрямо  «насиловать» реальность, не считаясь  с потенциальными возможностями  развития систем. Эффективное управление  в режиме самоорганизации предполагает  обязательное знание внутренних  тенденций, происходящих в системах  эволюционных процессов, и осуществление  таких действий, которые помогают  выводить управляемые системы  на их собственные пути эволюции.

Принцип нелинейности имеет два варианта объяснения – математическое и мировоззренческое. Рассмотрим суть мировоззренческого понимания принципа нелинейности и возможности использования его составляющих применительно к процессу государственного управления. В данном контексте нелинейность включает в себя три основополагающих положения: 1) представление о многовариантности развития систем; 2) идею ритмичного, волнового характера функционирования процессов; 3) идею резонанса и возможности быстрого развития систем.

1. Многовариантность развития систем означает, что существует «поле путей» эволюции систем. Множественность вариантов развития системы предопределена прежде всего наличием случайности. В отличие от классической науки синергетика рассматривает случайность как объективное явление, представляющее собой результат перекрещивания различных причинных событий и процессов. Количество вариантов эволюции самоорганизующейся системы, как правило, ограничено. Поэтому управляющий в состоянии выявить имеющийся набор вариантов развития. Из этого спектра путей можно выбрать такой вариант, который бы в большей степени соответствовал интересам и потребностям управляющего.

2. Общественные системы  и их части развиваются волнообразно, ритмично, неравномерно. Другими словами, развитие социума есть волновой  процесс. Понятие «волна» связано  с термином «изменение». Изменения  могут многократно повторяться. И тогда они носят периодический  характер. Волна, представляющая собой  периодические колебания и имеющая  определенные циклы, и является  формой нелинейного развития. В  социуме волновые процессы проявляются, например, в росте или ослаблении  доверия народа к политической  власти, в периодическом усилении  и ослаблении рынка и государственного  регулирования, в централизации  и демократизации управления, в  подъемах и спадах различных  политических движений, партий. Волнообразно  развиваются экономика, наука, техника, музыка, архитектура и т.д.

Уяснение логики развития общества и государства как нелинейного волнового процесса, имеющего определенные ритмы, периоды, амплитуду, скорость и темп предъявляют особые требования к системе государственного управления. В периоды реформ, проводимых в стране, чрезвычайно актуальным становится вопрос сбалансированности во времени общественных процессов, имеющих неодинаковую ритмику развития. Известно, например, что политические и экономические преобразования, особенно в периоды модернизации, имеют различную временную ритмику. Эти процессы с помощью управленческих воздействий должны быть определенным образом гармонизированы. Политические процессы обычно более динамичны, чем экономические. В этом случае существует возможность либо притормозить политические изменения, чтобы дать экономике приспособиться к ним, либо ускорить экономические процессы.