Система государственного финансового контроля

Ревизии подразделяются на плановые и внеплановые. Плановые ревизии заранее планируются, а внеплановые осуществляются по случаю. Конкретные вопросы ревизии определяются программой или перечнем основных вопросов ревизии. В ходе ревизии финансово-хозяйственной деятельности организации проводят:

1. проверку учредительных, регистрационных, плановых, отчетных, бухгалтерских и других документов в целях установления законности и правильности произведенных операций;
2. проверку фактического соответствия совершенных операций  данным первичных документов;
3. организацию встречных проверок поступления и расходования средств федерального бюджета;
4. проверку достоверности отражения произведенных операций в бухгалтерском учете;
5. проверку использования и сохранности бюджетных средств и т.д.

По результатам ревизий составляют акт, который подписывают руководитель ревизионной группы, а при необходимости и члены ревизионной группы, руководитель и главный бухгалтер ревизуемой организации. Акт ревизии и приложения к нему представляют руководителю ревизионного отдела. На основе полученных результатов руководитель контрольно-ревизионного органа направляет руководителю проверенной организации представление для принятия мер по пресечению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных лиц.

Ревизии и проверки проводят Счетная палата РФ и Росфиннадзор, а также Росфинмониторинг7.

Еще одним методом государственного финансового контроля является экспертиза, которая представляет собой метод предварительной оценки принятия финансовых решений с целью определения их экономической эффективности и юридических последствий.

Экспертизу как метод государственного финансового контроля осуществляют Счетная палата РФ, органы государственного финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. В частности, эти органы проводят экспертизу проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов8.

Из всего вышесказанного видно, что форм и методов государственного финансового управления в РФ существует достаточное количество и это должно позволить качественно осуществлять данную функцию органам государственного финансового контроля.

3. Нормативно-правовые основы

Правовые основы государственного финансового контроля составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и другие нормативные правовые акты РФ, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные РФ.

Правовые основы государственного финансового контроля субъектов РФ составляет также законодательство субъектов РФ о государственном финансовом контроле, включающее в себя законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в соответствии с федеральным законодательством, конституциями и уставами субъектов РФ9.

До настоящего времени не существует кодифицированного законодательного акта, который устанавливал бы единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия.

Принципиальные основы деятельности органов государственного финансового контроля базируются на важнейших положениях Конституции РФ. Главные задачи, поставленные Конституцией РФ, а именно обеспечение и защита прав и свобод человека, демократия и гражданское общество, реализация принципов правового государства, являются основой деятельности всех органов государственного финансового контроля.

В конституции РФ заложены принципиальные основы правового обеспечения государственного финансового контроля, включая ряд процессуальных и материальных норм, которые подверглись дальнейшей конкретизации и детализации законодательных и нормативных актах различного уровня.

Принятым в развитие Конституции РФ Бюджетным кодексом РФ установлены цели, задачи, принципы и основные механизмы реализации финансового контроля в бюджетной сфере10.

Определяя основные цели финансового контроля, можно отметить, что его организация является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, поскольку такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль – не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений установленных принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный государству ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению либо сокращению таких нарушений в будущем.

Задачи государственного финансового контроля в РФ в общем виде заложены в установленном ст. 29 Бюджетного кодекса РФ перечне принципов бюджетной системы РФ. Это контроль эффективности и экономности использования бюджетных средств, достоверности бюджета, адресности и целевого использования бюджетных средств.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или лучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип достоверности бюджета предполагает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств заключается в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете, являются нарушением бюджетного законодательства РФ11.

В формулировании целей и задач государственного финансового контроля активная роль принадлежит Президенту РФ. Еще 25 июля 1996 г. он подписал указ № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации»12 (далее – Указ), направленный на обеспечение надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием, а также улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в РФ. Указом установлено, что в РФ государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организаций денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

В этом же Указе определены главные приоритеты государственного финансового контроля, которые актуальны и по сей день, а именно:

• контроль за полным и своевременным поступлением всех видов государственных доходов, страховых взносов в Пенсионный фонд РФ и иные федеральные внебюджетные фонды, а также кредитных и заемных средств, направляемых на финансирование дефицита федерального бюджета;
• контроль за своевременным финансированием расходов на социальную сферу по объемам, структуре и целевому назначению, в том числе на оплату труда (денежное довольствие), выплату пенсий, стипендий, пособий и другие социальные выплаты.

Законодательно закреплена норма, которой предусмотрено проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств в федеральных органах исполнительной власти, а также в организациях, использующих средства федерального бюджета. Названным Указом и Бюджетным кодексом РФ установлено, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля13.

2. Органы государственного финансового контроля 

1. Система органов государственного финансового контроля

В настоящее время систему государственного финансового контроля в РФ составляют органы президентского, парламентского, административного и независимого государственного контроля.

Президентский контроль. Согласно Конституции РФ и федеральным законам Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе экономической, бюджетно-финансовой, денежно-кредитной, инвестиционной, налоговой, и соответственно приоритеты и ключевые задачи государственного финансового контроля.

Непосредственный контроль за исполнением указов и распоряжений Президента РФ, в том числе в финансовой сфере, ведет специально образованная структура в Администрации Президента РФ – Контрольное управление. Это управление во многом выполняет традиционные для России функции государственного контроля, проводит проверки, имеющие общегосударственное значение14. В частности, Контрольное управление:

• осуществляет контроль за реализацией общенациональных проектов, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;
• уполномочено организовывать и проводить проверки и иные мероприятия по контролю, привлекать с этой целью сотрудников иных контрольных органов, взаимодействовать с органами финансового контроля исполнительной власти всех уровней, со Счетной палатой РФ, с контролирующими органами зарубежных стран;
• наделено правом вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений, запрашивать и получать необходимые материалы от органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц, направлять материалы о выявленных нарушениях в правоохранительные органы, а также инициировать отстранение государственных служащих, допустивших подобные нарушения, от исполнения должностных обязанностей15.

Парламентский контроль ведут соответствующие представительные (законодательные) органы РФ и субъектов РФ в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Организация парламентского контроля регулируется регламентами представительных (законодательных) органов власти.

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

• предварительный контроль – контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам;
• текущий контроль – рассмотрение отдельных вопросов исполнения бюджетов и реализации отраслевых программ на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп представительных (законодательных) органов, в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
• последующий контроль – контроль в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов РФ и субъектов РФ согласно Бюджетного кодекса РФ предполагает право соответствующих законодательных (представительных) органов:

1. на получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
2. на получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;
3. на утверждение или неутверждение отчета об исполнении бюджета;
4. на создание собственных контрольных органов для проведения внешнего аудита;
5. на оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Основные положения парламентского контроля в финансовой сфере заложены в нормах федерального закона от 08.05.1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»16. Процессуальные и технические вопросы осуществления законодателями контрольных полномочий отражены в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания и в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Федеральному Собранию Конституцией РФ отведена особенно важная роль в организационно-правовом обеспечении государственного финансового контроля, поскольку к ведению Государственной Думы и Совета Федерации относятся вопросы формирования руководящего звена главных контрольных и надзорных органов страны. Кроме того для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяются специальным федеральным законом17.

Финансовый контроль в системе органов исполнительной власти (административный контроль). Деятельность органов государственного финансового контроля исполнительной власти регулируется достаточно стройной с точки зрения юридической логики и техники системой правовых актов. Важнейший нормативный акт этой системы – федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Согласно Конституции РФ Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, управляет федеральной собственностью. Организация финансового контроля исполнительной власти в отношении бюджетных средств регулируется Бюджетным кодексом РФ. Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, реализуют в соответствии с Бюджетным кодексом РФ Министерство финансов России, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок проведения финансового контроля органами исполнительной власти устанавливаются нормами самого Бюджетного кодекса РФ, регулирующими отдельные вопросы бюджетного процесса, а также иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ.