Система государственного финансового контроля

Центральным звеном в системе финансового контроля исполнительной власти является Министерство финансов РФ. Оно осуществляет выработку единой государственной финансовой политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере. В плане реализации функции финансового контроля Министерство финансов РФ:

1. разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, установления оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
2. разрабатывает и утверждает порядок организации и осуществления контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, порядок осуществления контроля за исполнением федерального бюджета и реализации мер принуждения, применяемых к участникам бюджетного процесса за нарушение бюджетного законодательства18.

Кроме того, Министерство финансов РФ проводит большую работу по организации и обеспечению системного и качественного функционирования в стране негосударственного финансового контроля, а именно института независимого аудита.

Роль основного инструмента бюджетно-финансового контроля в структуре исполнительной власти отводится Федеральной службе финансово-бюджетного надзора (далее – Служба). Главной функцией этой Службы является проведение ревизий и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, на территории РФ и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов федерального уровня и субъектов РФ. Параллельно Служба должна проводить мероприятия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства РФ в финансово-бюджетной сфере.

Одним из ключевых звеньев системы Министерства финансов РФ, реализующим функцию государственного финансового контроля, является Федеральное казначейство. Федеральному казначейству придан статус федеральной службы и переданы правоприменительные функции Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения федерального бюджета, в том числе соответствующие контрольные полномочия19.

На органы Федерального казначейства возложено выполнение следующих основных задач, связанных с государственным финансовым контролем:

• организация, осуществление и контроль исполнения бюджета РФ, управление средствами на счетах Федерального казначейства;
• регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за внебюджетными (федеральными) средствами.

Важная роль в обеспечении действенного финансового контроля согласно Бюджетного кодекса РФ отводится главным распорядителям бюджетных средств. В области контрольных полномочий главный распорядитель бюджетных средств контролирует получателей бюджетных средств в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главные распорядители бюджетных средств имеют право проверять подведомственные государственные предприятия и бюджетные учреждения. Распорядители бюджетных средств также контролируют использование бюджетных средств подведомственными получателями бюджетных средств.

Министерство финансов РФ в целом и силами специализированных контрольных и ревизионных служб ведет в рамках исполнительной власти внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В установленных законодательством случаях Министерство финансов РФ может осуществлять финансовый контроль за исполнением бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Кроме того, контрольные органы, подведомственные Министерству финансов РФ, организуют финансовый контроль и проверки юридических лиц – получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Особую структуру имеет правовое обеспечение налоговых органов. Правовой статус и полномочия налоговых органов, порядок осуществления налогового контроля регулируются в первую очередь федеральными законами, к которым относятся Налоговый кодекс РФ, а также закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации». Налоговый контроль отличается существенными особенностями, поэтому его правовое регулирование рассматривается, как правило, обособленно, в качестве отдельного блока, хотя главная задача такого контроля – обеспечение интересов государства по наполнению государственных фондов денежных средств.

В целом налоговый контроль осуществляется в форме последующего контроля и имеет четко определенную законодательством направленность, а именно обеспечение наполняемости доходной части бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов. К органам государственного финансового контроля налоговые органы в чистом виде  отнести нельзя, поскольку их основная задача – фискальная, а контроль является важной, но вторичной функцией по отношению к основной задаче. В то же время, учитывая тот факт, что большая часть общественных финансовых ресурсов формируется за счет обязательных платежей, налоговые органы составляют неотъемлемое звено в системе государственного финансового контроля20.

Специфические задачи стоят перед Федеральной службой по финансовому мониторингу. В последние годы борьба с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма приобрела общемировое значение. Федеральная служба по финансовому мониторингу непосредственно или через свои территориальные органы осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований законодательства в названной сфере и правомерно привлекать к ответственности лиц, нарушающих это законодательство. Основной объект контроля со стороны Федеральной службы по финансовому мониторингу – операции (сделки) с денежными средствами и иным имуществом.

Федеральная служба по финансовому мониторингу правомочна пресекать факты нарушения законодательства и применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение или ликвидацию последствий нарушений обязательных требований в указанной сфере.

Органы независимого государственного финансового контроля. Независимый государственный финансовый контроль осуществляют Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов РФ.

Особое место в системе законодательства о государственном финансовом контроле занимает федеральный закон «О счетной палате РФ». Это единственный правовой акт на уровне закона, регулирующий деятельность специализированного органа государственного финансового контроля.

Контрольно-счетные органы субъектов РФ являются главными органами внешнего государственного финансового контроля субъектов РФ, действующими на основании конституций и уставов субъектов РФ и законов субъектов РФ о контрольно-счетных органах. Контрольно-счетные органы подотчетны соответствующим выборным органом государственной власти.

К основным объектам контроля относятся со стороны Счетной палаты РФ: бюджет, внебюджетные фонды, государственное имущество, государственные средства в финансовых учреждениях. Определены и главные параметры (критерии) контроля: законность использования средств, рациональность, эффективность, своевременность получения, движения и расходования государственных финансовых ресурсов, соответствие доходов и расходов предусмотренным плановым показателям, соответствие расходов целевому назначению21.

2. Принципы функционирования органов государственного финансового контроля

В отношении государственного финансового контроля можно выделить следующие принципы, на которых строятся организация и деятельность осуществляющих этот контроль государственных органов.

Принципами организации государственного финансового контроля являются:

• разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;
• разграничение функций и полномочий между федеральными органами государственного финансового контроля и органами государственного финансового контроля субъектов РФ;
• координация деятельности органов государственного финансового контроля с целью исключения дублирования и обеспечения единой системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственной власти;
• функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля.

Разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с разделением властей и бюджетным федерализмом определяет систему органов государственного финансового контроля и структуру их полномочий по формам, методам и объектам контроля. Наряду с этим структура и полномочия органов государственного финансового контроля соответствуют уровням бюджетной системы.

Вопросы координации деятельности органов государственного финансового контроля до настоящего времени законодательно не решены.

Независимость (административная автономность) контрольных органов является основным условием эффективного финансового контроля. В связи с наличием особых скрытых связей и переплетений интересов в политике и финансах достаточная независимость контрольных органов должна быть закреплена на законодательном уровне. Независимыми должны быть сам контрольный орган как государственный институт в системе государственно-функционального разделения ветвей власти, а также его члены, ревизионные и инспекторские кадры.

Функциональная независимость контрольно-счетных органов от законодательной и исполнительной властей прежде всего проявляется в самостоятельном выборе тем для проверок и в осуществлении ревизионных программ. Сроки, объемы и способы проведения контрольных мероприятий Счетная палата также устанавливает самостоятельно. Таким образом, функциональная независимость Счетной палаты РФ обеспечивается установленным законом порядком выбора объектов контроля, подготовки и проведения контрольных мероприятий, надзора за ходом исправления выявленных недостатков и нарушений.

Существенным показателем, характеризующим организационную и функциональную независимость Счетной палаты РФ, является положение Закона, согласно которому ее деятельность не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Персональная независимость руководящих должностных лиц контрольного органа и его инспекторско-ревизорного персонала также должна быть гарантирована. Здесь важную роль играет механизм назначения и снятия с должностных высших должностных лиц контрольных органов, в особенности их руководителей.

Финансовая независимость является одним из основных условий, необходимых для самостоятельной работы, так как финансовые ограничения контрольного органа влекут за собой ограничение его деятельности. Например, средства на содержание Счетной палаты РФ предусматриваются в государственном бюджете отдельной строкой. Эта норма в определенном смысле страхует Палату от внешнего воздействия с использованием финансовых рычагов.

Принцип независимости в деятельности органов финансового контроля исполнительной власти имеет две существенные особенности. С одной стороны, являясь частью административных структур, эти органы напрямую подчиняются вышестоящей организации или должностному лицу. Это предопределяет их зависимость при формировании планов работы, составлении ревизионных программ, утверждении инструктивных материалов по проведению контрольных мероприятий, а также в действиях по результатам проверок. С другой стороны, названные органы организационно обособлены от конкретных проверяемых объектов. Таким образом, органы государственного финансового контроля исполнительной власти имеют двойственную сущность: в общегосударственной структуре они являются органами внутреннего контроля исполнительных властей, а по отношению к проверяемым объектам выполняют задачу внешнего контроля. Кроме того, деятельность этих органов подчинена вполне определенной цели – обеспечению реализации последней стадии управленческого цикла, то есть в рамках обратной связи обеспечению руководства информацией о реальных последствиях принятых ранее финансовых решений. Ограниченная независимость является общим системным признаком статуса органов государственного финансового контроля, образованных в рамках исполнительной ветви власти22.

3. Направления совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля

Роль финансового контроля в создании адекватной современным экономическим условиям системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его действенности и эффективности, то есть увеличения адекватности достигнутых в процессе осуществления контроля положительных результатов намеченным целям с одновременным учетом произведенных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т.д.).

Совершенствование финансового контроля в РФ должно осуществляться по следующим основным направлениям. Создание методологических основ финансового контроля в РФ как важнейшей составляющей общенационального контроля позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить задачи, цели, принципы, этические нормы финансового контроля.

Следует также законодательно определить: виды финансового контроля, субъекты и объекты финансового контроля, разделить сферы внешнего и внутреннего финансового контроля. Отсутствие общих подходов к классификации финансового контроля, единой терминологии в части определения таких ключевых понятий, как вид, форма, методы контроля, создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов (методических документов контролирующих органов и т.п.), способствует возникновению ряда спорных ситуаций, например, в отношении мер ответственности за финансовые нарушения.

Необходимо также завершить разработку единой кодифицированной системы стандартов финансового контроля, используя опыт Счетной палаты РФ.

В вопросах совершенствования финансового контроля большая роль принадлежит различным профессиональным ассоциациям, объединениям органов финансового контроля, деятельность которых позволит решать, как отдельные вопросы осуществления того или иного вида финансового контроля в РФ, так и ключевые вопросы методологии финансового контроля.

Ключевым направлением совершенствования государственного финансового контроля как важнейшей составляющей финансового контроля в РФ и повышения его эффективности является принятие единой концепции государственного финансового контроля в РФ, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в РФ, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. В рамках этих вопросов необходима разработка научно-методических основ оценки эффективности деятельности органов государственного финансового контроля и их сотрудников.