Лекции по "Муниципальному праву"

§1. Понятие и состав муниципальной собственности. Ее разграничение  между субъектами по законодательству Российской Федерации……………………………………………………………………6 

§2. Формирование муниципальной  собственности……………….12 

§3. Управление муниципальной  собственностью…………………22  

§4. Приватизация муниципальной  собственности……………...…27  

§5 Защита прав муниципальной  собственности………………..…33

§1. Понятие и состав муниципальной собственности. Ее разграничение  между субъектами по законодательству Российской Федерации 
 

1.1 Состав муниципальной  собственности 

Правовое регулирование  муниципальной собственности в  РФ осуществляется целым рядом нормативных  актов. Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ»[5],  Гражданский кодекс РФ[6], Федеральный  закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»[7], а также нормативные акты субъектов  РФ.

В соответствии со ст. 29 Федерального  Закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные  внебюджетные фонды, имущество органов  местного самоуправления, а также  муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся  в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и  организации, муниципальные банки  и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые  помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Как видно закон дает довольно широкий состав элементов  муниципальной собственности.  Реальное наличие такого перечня собственности  создает все условия органам  местного самоуправления для обретения  настоящей власти. 

Согласно ст. 215 Гражданского кодекса РФ под муниципальной  собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Все законы субъектов  Российской Федерации о местном  самоуправлении закрепили нормы  о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие  муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и  управления. Например, в Рязанской  области установили, что имущество, принадлежащее на праве собственности  муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Определен  состав муниципальной собственности, порядок ее формирования и распоряжения. В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно такой  же состав муниципальной собственности, что и в ст. 29 вышеуказанного Федерального закона. Но в законах многих субъектов  РФ состав муниципальной собственности  дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в  том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке  мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных  обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская  области); имущество, приобретенное  в результате предпринимательской  деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований[8].

Разграничение собственности 

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между  Российской Федерацией, субъектами РФ  и муниципальными образованиями.

Разграничение собственности  на государственную и муниципальную  до сих пор вызывает много проблем. Объясняется это, прежде всего, единым публично-правовым статусом субъектов  государственной и муниципальной  собственности: наличием у них особых властных полномочий, позволяющих принимать  нормативные акты, которые регламентируют порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а также  осуществлением своих прав собственности  в публичных (общественных) интересах  и отсутствием должной нормативной  базы, регулирующей данные отношения.

Кроме того, право  государственной собственности  и право муниципальной собственности  характеризуются множественностью субъектов. В роли субъектов государственной  собственности выступают Российская Федерация в целом и ее субъекты - республики, края, области и т.д., но не их органы власти или управления, как указано в пункте 3 статьи 214 Гражданского кодекса РФ). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и согласно своей компетенции лишь осуществляют те или иные правомочия публичного собственника. Субъектами права муниципальной собственности являются городские и сельские поселения и другие муниципальные образования в целом. От их имени в гражданском обороте правомочия могут осуществлять те или иные органы в соответствии со своей компетенцией (статья 125 Гражданского кодекса РФ).

            Порядок формирования  муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности  субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной  торговли, общественного питания и   бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

Постановлением ВС РФ от 27 декабря 1991 года предусмотрена  возможность передачи объектов, находящихся  в государственной собственности  республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов  Москвы и Санкт-Петербурга, в муниципальную  собственность в порядке, устанавливаемом  Правительством Российской Федерации. Такой порядок установлен Положением об определении пообъектного состава  федеральной, государственной и  муниципальной собственности и  порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента Российской Федерации[10]. В соответствии с названным Положением Совет  народных депутатов города утверждает перечни объектов, передаваемых в  муниципальную собственность, которые  регистрируются в комитете по управлению имуществом области. Не исключенные из них объекты считаются переданными в муниципальную собственность города с момента принятия решения Советом народных депутатов области об их передаче или по истечении 2-месячного срока с момента регистрации перечня, если соответствующее решение не было принято. Таким образом, для отнесения объекта к муниципальной собственности требуется соблюдение определенного порядка, установленного вышеназванным Положением.

В ряде субъектов  Российской Федерации вопросы, связанные  с формированием законодательной  базы  о муниципальной собственности, решены. В них приняты  специальные  законы о муниципальной собственности. Так, в Красноярском крае принят Закон  от 26 сентября 1996 года «О порядке безвозмездной  передачи объектов краевой государственной  собственности  в муниципальную  и приема муниципальной собственности  в краевую государственную». В  Московской области принят Закон  «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной  собственностью Московской области».

Различия муниципальной  собственности и государственной  в научной литературе проводятся по следующим основаниям:

·        по субъектам. Субъектом государственной  собственности является народ РФ и органы государственной власти, а субъектом муниципальной собственности  – население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти;   

·        по объектам. Объектом права государственной  собственности может быть любое  имущество, а объектом муниципальной  собственности – любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности;

·        по основаниям приобретения и прекращения  права собственности. Некоторые  основания приобретения права государственной  собственности не могут быть основаниями  приобретения права муниципальной  собственности (например, национализация или международный договор);

·         по содержанию. Права собственника муниципальной собственности могут  быть ограничены, например, это относится  к праву распоряжения (право распоряжения государственными дотациями, входящими  в местный бюджет, ограничено государственными органами). 
 

 Субъекты муниципального права 

Осуществление от имени  соответствующего муниципального образования  собственника его правомочия в соответствии со своей компетенцией не делает их собственниками соответствующего имущества. Как и государственные органы, органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте и в качестве самостоятельных юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятельным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество (ст. 296 Гражданского кодекса РФ). Частью этого имущества - денежными средствами - они будут отвечать по своим обязательствам. При осуществлении ими правомочий собственника муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну, и именно имущество казны, в первую очередь средства соответствующего бюджета, составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального (публичного) собственника по своим долгам.  

В связи с этим муниципальное имущество, подобно  государственному, также делится  на две части (ст. 215 п.3 Гражданского кодекса РФ). Одна часть закрепляется за муниципальными предприятиями и  учреждениями на самостоятельных, хотя и ограниченных вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления, а другая, нераспределенная часть  составляет казну соответствующего муниципального образования. С точки  зрения интересов имущественного оборота такое разделение муниципального имущества имеет значение, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.[12]  

Признав гражданскую  правосубъектность муниципалитетов, Гражданский кодекс, однако, позволяет  выступать в гражданско-правовых отношениях только органам местного самоуправления (п. 2 ст. 125). Тем самым  муниципалитеты как институты власти практически лишаются гражданской  правоспособности.[13]  

            В гражданско-правовых отношениях, регулируемых указанной нормой, в качестве их субъектов выступают  именно муниципальные образования,  а органы местного самоуправления  при этом - их представителями.  Поэтому участие органов местного  самоуправления в гражданско-правовых  отношениях не может снижать  гражданскую правосубъектность  муниципальных образований.  

Наиболее важны  из всех прав, осуществляемых муниципальным  образованием как субъектом гражданских  правоотношений, права собственника муниципального имущества.  

Субъектами права  муниципальной собственности выступают: органы местного самоуправления, должностные  лица местного самоуправления, население  муниципального образования.  

Однако и Гражданский  Кодекс РФ, и Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации"[14] устанавливают, что  права собственника муниципального имущества осуществляются от имени  муниципального образования. Следовательно, субъектом права муниципальной  собственности является только муниципальное  образование, а не органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, действующие в соответствии с  законом, и не юридические лица или  граждане, действующие по специальному поручению, которые являются лишь представителями  муниципального образования в отношениях по поводу муниципального имущества. Этот вывод подтверждает п. 2 ст. 212 Гражданского кодекса РФ, устанавливающий, что  имущество может находиться в  собственности граждан и юридических  лиц, а также Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований.  

А. Уваров, анализируя соотношение прав пользования и  распоряжения муниципальной собственностью, принадлежащих населению муниципального образования и органам (должностным лицам) местного самоуправления, указывает: "Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, согласно п. 1 ст. 130 Конституции РФ - это прежде всего право самого населения. Но, учитывая высокую степень декларативности данного положения в сфере его практического применения, уставы отдельных муниципальных образований закрепляют передачу права пользования и распоряжения муниципальной собственностью от населения органам и должностным лицам местного самоуправления. Хочется верить, что подобные нормы не могут трактоваться как абсолютный переход права собственности от населения к другому владельцу, так как, с одной стороны, власть муниципальных органов и их должностных лиц производна от власти местного населения, и, следовательно, такая передача права собственности, с точки зрения гражданского права, не приводит к изменению муниципальной формы собственности. С другой стороны, появление таких норм не лишает население возможности в любое время реализовать это право от своего имени на местном референдуме".[15]