Местное самоуправление и Государство

Роль общины в государстве  в разных странах и в разные исторические эпохи то ослабевала, то возрастала. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать  демократии античного мира. В Древней  Греции существовали города-государства - полисы, высшим органом власти в которых было народное собрание - агора. В Древнем Риме существовали местные общины, высшим органом которых так же было общее собрание граждан. Собрание избирало местные органы управления - муниципальные магистраты.²

В средние века особую роль играли самоуправляемые «вольные»  города, как правило, портовые. Они  имели свою административную и судебную власть, внешнеторговые связи, высокую  степень финансовой самостоятельности  от государственных феодальных властей. В сельской местности существовали достаточно самостоятельные сельские общины.

Местное самоуправление в  его современном понимании стало  формироваться на рубеже XVIII-XIX столетий. К этому времени в основных европейских странах сформировалась концепция ограничений вмешательства центральных органов власти в повседневную жизнь общины, недопустимости управления общинным имуществом и общинным хозяйством государственными чиновниками и необходимости передачи основных полномочий по управлению общинной местным органам. Тогда же появились первые теории самоуправления и государственное законодательство, регулирующее общинную (муниципальную) деятельность (Англия, Франция, Пруссия и др.) Законодательное закрепление прав местного самоуправления нашло свое наиболее полное отражение в бельгийской конституции 1831г., сыгравшей значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах.

К началу XXв. в основном завершилась становление местного самоуправления в большинстве стран Европы, а так же в отдельных государствах Америки и Азии. В течении последующих десятилетий основные изменения в законодательстве о местном самоуправлении были связаны с демократизацией избирательных прав населения, расширением автономии органов местного самоуправления, повышением социальной направленности их деятельности. Особое внимание уделялось усилению роли органов местного самоуправления в обеспечении развития народного образования, социальной поддержки беднейших слоев населения, содержанию больниц, библиотек, музеев, городских парков и т.д.

Дальнейший рост роли местного самоуправления в демократических  государствах Европы и других континентов  происходил после Второй мировой войны. В 1985г. Была принята Европейская хартия местного самоуправления. Для взаимодействия с региональными и местными властями европейских государств в Совете Европы была создана  специальная структура - Конгресс местных и региональных властей Европы с двумя палатами- региональной и местной. Конгресс ставит своей задачей обеспечения участия местных и региональных властей в решении государственных вопросов, затрагивающих их интересы, в разработке в европейской политики в рамках Совета Европы, оказывает помощь государствам, недавно вступившим на путь демократического развития. Российская Федерация в 1996г. Вступила в Совет Европы и активно участвует в его работе, а в 1998г. Ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления.³

Европейская Хартия Местного Самоуправления -  многосторонний договор между Европейскими странами - членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления. Целью Европейской хартии местного самоуправления является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления как наиболее близких к гражданам и дающих им возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни.  Основная направленность Хартии – показать, что степень автономии местных органов самоуправления является основным критерием подлинной демократии.  Хартия состоит из Преамбулы и трех частей:

• Преамбула закрепляет фундаментальные принципы Хартии, которыми являются: роль местного самоуправления в обеспечении демократии, эффективного управления и децентрализации власти; роль муниципальных образований в развитии Европы; необходимость для муниципалитетов иметь широкую автономию.
• Первая часть содержит основополагающие положения относительно местной автономии. В частности закрепляется необходимость конституционного и  законодательного регулирования местного самоуправления, определяется понятие местного самоуправление, устанавливаются принципы организации и деятельности органов местного самоуправления. Целями еще двух важных статей являются ограничение административного контроля над деятельностью органов местного самоуправления, и обеспечивается выделение им достаточных финансовых средств.
• Вторая часть содержит различные положения относительно обязательств государств, подписавших и ратифицировавших Хартию. Исходя, из необходимости обеспечить равновесие между основными принципами и гибкостью в отношении юридических и организационных особенностей каждого государства-участника, в Хартии предусмотрена возможность для участников не считать себя связанными отдельными положениями Хартии.
• Третья часть регулирует процедурные вопросы, содержание которых, как правило, стандартно и наличествует во всех конвенциях Совета Европы: подписание, ратификация и вступление в силу, территориальная сфера действия, денонсация и нотифицирование.

Таким образом, за последние 200 лет местное самоуправление получило развитие во всем мире. Оно законодательно оформилось и накопило огромный опыт решения местных проблем, привлечения граждан к муниципальной деятельности. Детально отработанны все механизмы и процедуры самоуправления, сложились устойчивые традиции, отлажено взаимодействие с органами государственной власти, сформировались муниципальная наука и система подготовки  муниципальных кадров.

1.3. Самоуправление в России до 1917г.

Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом  устройстве. Далее оно сохранялось  и у союзов общин, объединявшихся на основе экономических и политических интересов. Высшим органом самоуправления являлось народное собрание - вече. В городах были городские вече. Город делился на улицы со своими вече и избираемыми ими должностными лицами. Вече, как законодательный орган, выбирало и сменяло должностных лиц, ведало финансами (устанавливало налоги), объявляло войну и заключало мир, обладало высшей судебной властью, выбирало посадских и тысяцких, которые относились к исполнительной власти. Вече улиц, профессиональных общин и пригородов подчинялись решениям вече города, выбирали своих старост, организовывали сбор налогов, обработку земли, производство и, в ряде случаев, осуществляло судебные функции, как суд первой инстанции. В этот период самоуправление осуществлялось при непосредственном участии народа.

Принятие в 988 году христианства расширило круг субъектов самоуправления, добавив к ним монастырское и  церковное самоуправление. Наиболее совершенную систему самоуправления представляла собой организация власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Так в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала народному собранию - вече. Внутри города имелись самоуправляемые объединения «кончан» - жители концов - отдаленных районов и «уличан»- жители улиц. В сельской местности издревле существовала крестьянская община на базе общей (общинной) земли, которая могла перераспределяться между ее членами.⁴

Со временем Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую  республики и в плоть до 1917г. в  России установилась жесткая система  централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Но в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливалась, то вновь ослабевали. Так, при том же Иване Грозном «земские» и «губные» старосты, набираемые населением, имели достаточно широкие полномочия, хотя и выполняли по преимуществу поручения центральных властей. Позднее выборное начало в местном управлении было вытеснено аппаратно - бюрократическим.

При Петре I в Москве была учреждена бурмистрова палата (ратуша), а в прочих городах - выборные магистраты и бурмистры, которые обладали определенной независимостью по отношению к губернаторам и уездным воеводам. Однако при наследниках Петра магистраты были упразднены, и все вернулось к назначенным чиновникам.

 Следующий крупный  шаг в сторону самоуправления  был сделан при Екатерине II, которая приняла в 1785г. специальный акт – «Грамоту на права и выгоды городов Российской империи». Появились губернские и уездные дворянские собрания, городские думы, приказы общественного призрения, земские суды. Вся система самоуправления строилась по сословному принципу. Сословным обществом было предоставлено право, избирать часть должностей губернской, уездной администрации и судов. Однако эта система функционировала под строгим контролем государственных чиновников - городничих и др. После смерти Екатерины процесс снова пошел вспять.

Этапным моментов в развитии местного самоуправления в России были земская (1864г.) и городская (1870г.) реформы  Александра II. Положением о земских учреждениях создавались выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, включая школы, больницы, дома призрения и тр. Властное влияние общины («мира») на жизнь крестьянина было исключительно велико. Общинные (артельные) традиции вообще прочно укоренилось в сознании русского и близких ему народов.

Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская  управа. Большинство городов были центрами уездов, напоминающих нынешние административные районы. В уездах функционировали уездное земское собрание и уездная земская управа. Но параллельно с ними на местах существовали органы государственной власти. Земские и городские органы не были подчинены местной государственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

Однако даже эти весьма ограниченные права местного самоуправления вызвали недовольство государственных  чиновников, обращавших внимание государя на отсутствие единства и согласия в действиях правительственных  и местных властей. Поэтому при  Александре III положения о земских и городских учреждениях были пересмотрены в сторону усиления государственного влияния на принятие решений.

Новая попытка проведения реформы местного самоуправления была предпринята после Февральской  революции 1917г. 21 мая 1917г. Временное правительство России приняло пакет законов о земской и городской реформе. Именно тогда в стране впервые стали создаваться бессословные органы земского и городского самоуправления с широкими полномочиями.

В ходе революции были освобождены  от занимаемых должностей генерал-губернаторы, губернаторы, полицеймейстеры, исправники, становые приставы и т.д. Упраздненные должности и учреждения правительственного аппарата на местах были заменены губернскими, городскими и уездными комиссарами Временного правительства и их аппаратом. 

Задача организации местного самоуправления на новых началах  вызывалась не только требованием населения  и необходимостью выполнения программных  обещаний, но и фактическим прекращением деятельности земских учреждений, которых  отстранили стихийно созданные всевозможные организации, олицетворявшие новый  режим и уверенно бравшие на местах власть в свои руки. Там, где земства  сохранялись, они подвергались «демократизации» путем включения в их состав «революционного» элемента.

В сельских обществах и  волостях образовывались сельские и  волостные комитеты, избираемые на сходах жителей.

Общественные комитеты на время стали, главными органами местной  администрации, заменив собой старые земства. Они демонстрировали приверженность новому строю и высокую степень  самоорганизации, создавая из своей  среды бюро, комиссии, заведовавшие отдельными отраслями управления.

Реформа местного самоуправления принесла значительное облегчение правительственного надзора за земской деятельностью. Ограничивался надзор за целесообразностью  земских решений: губернские и уездные  комиссары могли опротестовывать  постановления земских собраний, не подлежащих утверждению, только по мотиву их незаконности. 

21 мая было  принято Временное положение  о волостном земском управлении. С открытием волостных земских собраний упразднялась прежняя система волостной организации – волостные сходы, волостные правления, волостные старшины и их помощники. Ведомству волостного земства подлежали в пределах волости дела местного хозяйства и управления.

География земского самоуправления была значительно расширена. К 1917 г. земства существовали в 43 губерниях и областях, остальные 53 губернии и области России оставались без местного самоуправления. Временному правительству удалось за 6 месяцев учредить земства дополнительно в 27 губерниях и областях, что свидетельствовало о высоких темпах реформы. 

Земским учреждениям было предоставлено право объединяться в союзы. 1 июня 1917 г. Временное правительство приняло Положение о Всероссийском Земском Союзе. В состав Земского Союза входили все земства, которые принимали решение о своем вхождении в Союз и делали взнос в средства Союза.

Законом от 21 апреля 1917 г. одновременно с Главным земельным комитетом учреждались губернские, уездные и волостные земельные комитеты. Местные земельные комитеты занимались сбором необходимых для земельной реформы сведений, составлением предварительных заключений и соображений по этим вопросам, приведением в исполнение постановлений центральных органов Министерства земледелия. В состав губернских и уездных земельных комитетов входили члены, избранные соответствующими земскими собраниями (губернскими или уездными) и городскими думами.