Местное самоуправление и Государство

Впервые дни революции стихийно возникли губернские, уездные, городские  и волостные продовольственные  комитеты, деятельность которых была закреплена Законом от 2 апреля 1917 г. в составе Министерства земледелия. Волостные продовольственные комитеты были упразднены с учреждением волостных земств Законом 21 мая 1917 г. Но решить продовольственную проблему на местах не удалось из-за жесткой продовольственной монополии, проводимой Временным правительством.

До октября 1917 г. существовали местные фабрично-заводские инспектора, которые выполняли функции сбора информации. Более активную роль играли другие органы Министерства труда – комиссары труда. Каждый комиссар возглавлял округ труда, включавший, несколько губерний и должен был активно сотрудничать с органами местного самоуправления. В ведении комиссара каждого округа находились не только фабрично-заводские инспектора, но и ряд других учреждений: примирительные камеры, третейские суды, биржи труда.

Реформу местного самоуправления в  России предполагалось завершить зимой 1917 – весной 1918 г. Принять стабильное законодательство о местном самоуправлении должно было Учредительное Собрание России. Но Октябрьский переворот 1917 г. прервал конституционное развитие страны.

1.4. Возрождение местного самоуправления  в современный период

После победы советской власти в составе советского правительства был создан специальный наркомат по делам местного самоуправления. Однако он просуществовал всего 3 месяца, после чего был взят курс на ликвидацию земств.

В феврале 1918г. было принято решение о роспуске городских и земских органов самоуправления, выступающих против советской власти, а остальные органы самоуправления вливались в состав местных советов. Таким образом, органы земского и городского самоуправления были заменены системой советов. Идея местного самоуправления, предполагающая, известную независимость и самостоятельность местных органов, вступила в противоречие с задачами государства диктатуры пролетариата.

В основу советской системы  был положен принцип ее единства на всех уровнях с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В Конституции РСФСР 1918г. была определена система местной власти в составе  уездных (районных), волостных, городских  и сельских советов, избиравшихся населением. Советы формировали исполнительные комитеты, осуществлявшие административные функции. Все советы действовали  под контролем коммунистической партии.

Однако необходимость  скорейшего преодоления разрухи  после гражданской войны вызвала  к жизни новую экономическую  политику (нэп) с определенным допущением рыночных методов хозяйствования, некоторой  децентрализацией власти и организацией хозяйственного самоуправления на местах. В течение 1920- 1923гг. при сохранении партийного руководства под местное управление были переданы землеустройство, благоустройство, часть промышленности.

В 1925г. было принято «Положение о городских советах», а в 1926г.- «Положение о местных финансах», которыми четко определялись компетенция и финансовые ресурсы местных советов в хозяйственной сфере.

С 1927-1928гг. в СССР начался период «великого перелома», ускоренной индустриализации страны и коллективизации сельского хозяйства, характеризующийся резким усилением централизации хозяйственной жизни. Была проведена административно- территориальная реформа, вместо сельских волостей и уездов были созданы более крупные районы, лучше приспособленные для централизованного руководства. Установившаяся жесткая централизованная система государственного руководства сверху донизу была закреплена Конституцией СССР 1936г. и Конституцией РСФСР 1937г. и сохранилась почти без изменений до конца 1980-х годов.

Правовой основой для  утверждения новых начал организации  местной власти стал Закон СССР от 9 апреля 1990г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»⁵. Местные органы власти характеризовались в нем как органы самоуправления и самоорганизации граждан, хотя и оставались государственными органами. Поистине революционным шагом было законодательное закрепление понятия «коммунальной» собственности, отличной от государственной. В 1991г. был принят закон РСФСР « О местном самоуправлении в РСФСР»⁶. Эти законы позволили начать возрождение местного самоуправления на новых основах, при демократических, альтернативных выборах и в условиях многопартийности. Система исполкомов с коллегиальной ответственностью за принимаемые решения была заменена системой глав администраций, действующих на принципах единоначалия. Однако многие недостатки советской системы еще сохранились. В частности, сохранялась система вышестоящих и нижестоящих советов. Закон детально регламентировал все полномочия совета и администрации каждого уровня. Глава местной администрации назначался вышестоящим главой, хотя и с согласия совета.

Следующий шаг в сторону  местного самоуправления был сделан в 1992г. при внесении изменений в Конституцию РСФСР. Демократизация политической жизни и переход к рыночной экономике потребовали внесения соответствующих изменений в систему местной власти. Согласно этим изменениям государственная власть в Российской Федерации осуществлялась на двух уровнях – федеральном и субъектов Федерации, а местные советы провозглашались органами местного самоуправления.

В условиях распада СССР и провозглашения России самостоятельным  независимым государством в начале 1990-х гг. началось проведение радикальных экономических реформ, приведших к резкому ухудшению условий жизни населения. При этом демократически избранные советы всех уровней - от Верховного Совета РСФСР до местных советов - неизбежно вступили в конфронтацию с органами исполнительной власти, которые проводили реформы. Все это закончилось вооруженным противостоянием Верховного Совета РСФСР и Президента России  в октябре, 1993 г., после чего советы всех уровней были распущены.

После разрешения острого  политического кризиса в декабре 1993 г. на всеобщем референдуме была принята новая Конституция России, провозгласившая местное самоуправление одной из основ конституционного строя. Было определено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако период до конца 1995г. характеризовался доминированием на местном уровне назначаемых органов исполнительной власти. Лишь в некоторых регионах были избраны по временным положениям представительные органы местного самоуправления с очень ограниченными полномочиями. Только после принятия в 1995г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №154 ФЗ⁷ началось действительное возрождение местного самоуправления в России.

В период 1995 – 2000г.г. местное самоуправление достигло определенных успехов. Государство оказало существенную поддержку органам местного самоуправления. Были приняты и в основном реализованы две федеральные программы государственной поддержки местного самоуправления, была создана система союзов и ассоциаций муниципальных образований, объединившихся в 1998г. в Конгресс муниципальных образований РФ. При Президенте  Российской Федерации был создан и успешно функционировал Совет по местному самоуправлению.

Однако практическое применение закона №154-ФЗ выявило ряд существенных недостатков. Многие органы местного самоуправления в сельской местности оказались  территориально отдаленными от граждан. Недостаточно четко были разграничены полномочия между органами государственной  власти и органами местного самоуправления. Изменения в налоговом и бюджетном  законодательстве существенно подорвали  финансовую базу местного самоуправления и превратили большинство муниципальных образований в дотационные. На органы местного самоуправления был возложен значительный объем государственных полномочий, не обеспеченных финансированием.

С 2002 г. в России началась административная реформа, призванная повысить эффективность деятельности всех уровней публичной власти, четко разграничить между ними полномочия и ответственность, привести финансовые ресурсы каждого уровня в соответствие с объемом полномочий. Существенным компонентом этой реформы стала реформа местного самоуправления. В 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ, который полностью вступил в силу с 1 января 2009 г. и начался период адаптации к требования нового законодательства.

1.5. Основные системы местного  самоуправления  за рубежом

Система местных органов самоуправления зарубежных стран строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, относится к полномочиям субъектов федерации. Первичными ячейками в зарубежных странах обычно являются городские и сельские коммуны, имеющие различное название. В Дании – муниципалитет, в Испании – хутор, приход, посад и др., в Англии приходской совет.

Специфика муниципальных организационных  форм, взаимоотношения местных органов  с центральной властью определяются историческими, географическими, демографическими особенностями зарубежных стран, их политическим режимом и правовой системой. Например, в США даже в  пределах одного штата могут быть различные организационно-правовые формы местного самоуправления. Для  многих стран характерным является прямое государственное управление на местах, проявляющееся в назначении представителей государственной власти на места. В Бельгии король из числа  членов коммунального совета назначает  бургомистра, который является одновременно представителем короля и главным  магистратом коммуны. В Голландии  бургомистр, являющийся председателем  исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара  по делам данной местности после  консультации с муниципальным советом.  

Особенности развития муниципального законодательства в тех или иных странах определяются существованием различных типов местного самоуправления.

Англосаксонская система самоуправления (распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах)

Основными характерными чертами  этой системы самоуправления являются:

• Отсутствие на местах представителей правительства, опекающих местные выборные органы. При этом правительство влияет на способы выполнения, местными органами своих задач, контролируя, пределы деятельности и использует финансовые рычаги. Если они действуют в пределах своей компетенции, то контроль правительства ограничен согласованием вопросов с соответствующими министерствами.
• Утвердившийся еще в XIX веке принцип, согласно которому органы самоуправления могут делать лишь то, что им прямо разрешено законом («inter vires» – действовать в пределах своих полномочий).
• Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, осуществляющие власть, возложенную на них парламентом.
• Правовая база создавалась из частных и местных статутов, принимаемых парламентом, которые определяли полномочия и основы взаимоотношений местных органов с центральной властью.

Начало современной системы  местного самоуправления в Великобритании было положено законом о попечительстве бедных 1834 г., которому предшествовало с 1689 по 1832 гг. более 200 актов правительства. Великобритания состоит из 4 регионов: Англия, Уэльс (советы графств, городов-графств и общин), Шотландия (советы территориальных единиц местного управления и советы общин) и Северная Ирландия (советы округов и приходов), со своими особенностями местного самоуправления.

В систему местного самоуправления Англии входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы.

Континентальная (Французская)  модель  местного  управления (распространена в странах франкоязычной Африки, Латинской Америки, Ближнего Востока)

Кроме англосаксонской  системы за рубежом существует и  используется французская модель местного управления. Основные принципы самоуправления на местах во Франции были заложены еще в конце XVIII – начале XIX веков. Для Франции всегда характерным являлась высокая степень централизации местного управления и самоуправления. Это проявилось в развитии системы административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации между центром и местными коллективами.

Представителем правительства  на местах, который определял все  направления деятельности местных  органов, был префект. Институт префекта появился после революции 1789 г., провозгласившей принцип единой и неделимой нации, а также с упразднением многообразия форм в системе местного управления. Жестко централизованная система управления просуществовала около 200 лет.

В 1982 году проведенная во Франции реформа управления расширила  полномочия и предоставила большую  самостоятельность территориальным  коллективам, однако на местах за центральной  властью сильные позиции сохранились.

Основой местного самоуправления во Франции являются коммуны – более 36 тысяч, из которых 90 % насчитывают менее 2 тыс. человек.  Коммуна избирает совет. Муниципальный совет может быть распущен указом президента. Из  состава совета избирается мэра.  Мэр работает под контролем совета и представителя государства в департаменте – префекта. При определенных условиях, деятельность мэра может быть на месяц приостановлена постановлением министра внутренних дел или мэр может быть отправлен в отставку по указу президента, одобренному Советом министров.

Для современной системы местного самоуправления Франции характерны:

• Наличие контроля над деятельностью местных органов со стороны центральной власти;
• В основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: разрешено все действия, прямо не запрещенные законом и не относятся к компетенции других органов.
• Законодательная база формируется правительством.