Местное самоуправление и Государство

Германская система самоуправления

Среди современных систем местного самоуправления выделяют и германскую модель управления. На развитие коммунального  самоуправления Германии значительное влияние оказала реформа правительства  барона фон Штейна в начале XIX века. Введенный фон Штейном в 1808 г. прусский Устав городов явился правовой основой формирования местного самоуправления. Для реформы барона фон Штейна было характерным стремление устранить  параллелизм правительственных  органов и органов местного самоуправления, с образованием единой целостной  системы управления. На органы самоуправления Уставом возлагалась обязанность  решать местные дела от своего имени  и по поручению государства. Коллегиальный  исполнительный орган местного управления - магистрат, действовавший параллельно  с выборным, в последствии вошел в систему государственного управления. В начале XX века в ходе преобразований в государственном управлении деятельность местных общин попала под жесткий государственный контроль. Предпосылкой к этому, прежде всего, стали взаимоотношения центра и мест в области финансов.⁸

В настоящее время в Германии местные органы власти образуются в  районах, городах районного значения и общинах, которым, согласно действующей  доктрине, государство делегирует часть  своих функций. Система местного самоуправления Германии имеет элементы английской и французской моделей, с наличием специфических черт, что  дает возможность говорить о смешанной  форме местного самоуправления.

Выделяют 4 основных типа организационного устройства немецких общин:

1) Магистратная система. Исполнительная власть осуществляется коллегиальным органом – магистратом, члены которого избираются представительным органом общины. Магистрат состоит из бургомистра (председатель) и его заместителей. Бургомистр занимает положение «первого среди равных».

2) Бургомистерская форма. Бургомистр является председателем представительного органа общины и городской управы – органа управления.

3) Северогерманская система. Бургомистр избирается представительным органом общины и является его председателем. Вместе с бургомистром избирается городской голова (городской директор), который занимается решением текущих вопросов местного самоуправления.

4) Южно-германский тип.  В качестве главного органа самоуправления, наряду с органом представительной власти общины, рассматривается обер-бургомистр, избираемый гражданами.

Система самоуправления США

В США в ходе развития городского самоуправления к настоящему времени сложились три основные формы организации:

1. Мэр – совет. Эта система применяется более чем в половине самоуправляющихся городов США. Реальная власть мэра неодинакова в различных муниципалитетах и зависит от процедуры его избрания (непосредственно гражданами, советом или из числа муниципальных советников, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет), срока избрания, права налагать вето на решения совета и др.
2. Совет – менеджер (городской управляющий).  Мэр и муниципальный совет, определяющих общую линию в качестве политических органов, нанимают профессионального чиновника – менеджера, который руководит городской администрацией и руководит городом как частным предприятием.
3. Комиссия. Всеобщим голосованием избирается комиссия из пяти человек, которые выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможность объединения  коммун и создания ими межобщинных союзов. В Испании, например, существуют синдикаты коммун, представляющие собой добровольные ассоциации.

Необходимо отметить, что  после Второй мировой войны одной из тенденций реформ местного самоуправления проводившихся в зарубежных странах (Германия, Великобритания, Скандинавские страны и др.) было укрупнение муниципалитетов. Так, в Дании в 1970 году было 1297 сельских и 88 городских муниципалитетов, которые после реформы преобразованы в 275 крупных муниципалитетов.

Правовую основу муниципального управления зарубежных стран составляют конституционные положения и  нормы текущего законодательства. Однако не во всех странах статус местного самоуправления определяется конституцией. В одних странах действует  единый закон, а в других – законы об отдельных видах органов местного самоуправления. В Конституции США  не упоминается о местном самоуправлении, Германия, США и др. не имеют единого  законодательства о местном самоуправлении. Для США характерно решение вопросов самоуправления на местах конституциями  штатов, а также принимаемых ими  общих законов или законов  об отдельных формах местного самоуправления.

Важнейшим источников муниципального права является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая в  Страсбурге 15.10.1985 г. Советом Европы по инициативе постоянной Конференции  местных и региональных органов  власти в Европе (в настоящее время - Конгресс местных и региональных властей Европы). Россия в 1996 году  вступила в Совет Европы, а в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления. Положения Хартии легли в основу принятых федеральных законов о местном самоуправлении в России.

 

 

 

 

Глава II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВО

С появлением государств роль и место первых примитивных форм местного самоуправления в организации  жизни общества (и, в частности, в  системе власти) начало резко меняться. Для «местного самоуправления» начался длительный (на протяжении столетий и тысячелетий) период поиска своего «места» в государственном устройстве.

Формы и принципы организации  управления на местах менялись с развитием  государств. Местное самоуправление используется в расширенном толковании, как одна из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне для самостоятельного (относительно независимо от государства) решения местных вопросов. Основываясь на таком понимании местного самоуправления, можно утверждать, что не во все периоды развития государств решение повседневных вопросов на местах принимало форму самоорганизации, т. е. не всегда имело место местное самоуправление (в расширенном толковании – как одна из форм самоорганизации населения).

Современные принципы и формы  организации местного самоуправления формировались в результате длительного (многовекового) диалектического противостояния общества и государства. Это был  непрерывный процесс поиска компромисса  в согласовании интересов общества (в лице территориальных сообществ) и государства. С этой точки зрения современное местное самоуправление можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия территориальных  сообществ и государства, главная задача которого – согласование соответствующих интересов.

В значительной степени процесс  формирования современных форм и  принципов реализации местного самоуправления был хаотичен, однако, существуют определенные закономерности. Как правило, этот процесс  носил циклический характер –  периоды «расцвета» местного самоуправления сменялись периодами его упадка. Определяющую роль в этом играло государственное устройство и уровень социально-экономического развития государства в целом.

На одном этапе своего исторического развития государство  подавляло местное самоуправление путем огосударствления местной  жизни. В эти периоды государство  было достаточно мощным для того, чтобы  потеснить местное самоуправление и взять часть местных дел  на себя. В другие периоды, когда  государство слабело, местное самоуправление брало на себя решение местных, а  также государственных вопросов, набирало силу, в то время как  органы государственной власти сосредотачивались  на решении главных государственных  вопросов. Такое перераспределение  полномочий, в целом, укрепляло государство  и становилось источником его  преображения и развития на новом  качественном уровне.

Периоды расцвета и кризиса  государств неоднократно повторялись, в «противофазе» им следовали «взлеты» и «падения» местного самоуправления. Таким образом, государство, точнее сказать, государственные институты, при определенной социально-экономической ситуации в конкретный исторический период либо имели тенденцию к подавлению (сворачиванию) местного самоуправления, либо способствовали (не препятствовали) его развитию.⁹

Эта периодичность кризисов государственности и ее связь  с циклами развития местного самоуправления находит свое подтверждение на многочисленных примерах российского и зарубежного  исторического опыта.

Стратегия органов государственной власти в период преодоления кризиса государственности должна базироваться на расширении прав местного самоуправления, особенно, в социально-экономической сфере. Имеется, однако, и другое, довольно распространенное мнение о том, что расширение прав местного самоуправления в период кризисов не способствует укреплению государственной власти. Сторонники этой точки зрения считают, что в период преодоления государственного кризиса должна быть установлена сильная централизованная государственная власть, в системе которой нет места местному самоуправлению. При этом под сильной государственной властью, как правило, понимается не твердость государственной воли, а большой объем полномочий по широкому кругу вопросов.

Однако указанное мнение не подтверждается исторической практикой. В период кризисов государственная власть укрепляет себя, прежде всего, тем, что часть своих полномочий “сбрасывает” на нижний уровень власти, оставляя за собой лишь наиболее важные для обеспечения своей жизнедеятельности: контроль за соблюдением законов, поддержание и охрана правопорядка, управление государственными финансами, национальная безопасность (включая развитие промышленности и стратегических технологий), международные отношения и др.

И чем глубже государственный  кризис, тем больший объем полномочий (по факту) берет на себя местное  самоуправление. Примером, подтверждающим справедливость сказанного, является современная ситуация в России, одна из характеристик которой – постоянный рост объема полномочий органов местного самоуправления на фоне абсолютного снижения объема финансирования, направляемого на реализацию этих полномочий.

Развитое местное самоуправление является признаком сильного государства. В период государственных кризисов, беря на себя вопросы жизнеобеспечения на локальном уровне, местное самоуправление способствует сохранению и укреплению государства.

В периоды между кризисами  местное самоуправление, в целом, играет стабилизирующую роль в развитии государства, осуществляя решение  вопросов жизнеобеспечения и, тем самым, являясь фактором, предупреждающим  и снимающим социальное напряжение в обществе.

 

 

 

Отсюда  вытекают два фундаментальных свойства местного самоуправления:

• государство без института местного самоуправления неустойчиво, длительное подавление местного самоуправления приводит к кризисам государственности;
• необходимым условием устойчивого развития государства является наличие местного самоуправления.

Местное самоуправление в  отношении социально-экономического развития страны в целом в России играет более значимую роль, чем  в большинстве зарубежных моделях  государственного устройства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.1. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления

Государственное управление подразумевает не только управляющее  воздействие, но и организационное  сотрудничество государства и его  субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов  государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что  они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта  управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения  уровня и качества жизни населения  каждого муниципального образования  и региона в целом.

Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

Конституция России закрепила  организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной  власти, но на практике эффективное  управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного  механизма их взаимодействия. Большинство  наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что  этот механизм дает сбои.