Оптимизация управления образованием на муниципальном уровне

Общее образование включает в себя три ступени, соответствующие  уровням образовательных программ: начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование. Порядок его получения регламентирован в ст. 19 Закона РФ «Об образовании»¹¹.

Кроме того, существуют образовательные  учреждения профессионального типа, которые осуществляют подготовку работников квалифицированного труда (рабочих и служащих) и специалистов соответствующего уровня согласно перечням профессий и специальностей, устанавливаемым Правительством РФ на основе профессиональных образовательных программ. Так, начальное профессиональное образование можно получить в профессионально-технических и иных училищах, учебно-производственных мастерских, межшкольных учебных комбинатах и т.п. Среднее профессиональное образование может быть получено в средних специальных учебных заведениях или на первой ступени образовательных учреждений высшего профессионального образования.

В системе образовательных  учреждений страны имеются также  учреждения специализированной направленности. Так, постановлением Правительства  РФ от 1 июля 1995 г. № 676 утверждено Типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Специализированные учреждения есть и для детей с общественно опасным поведением, которые функционируют на основании Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением¹².

Разнообразие видов  образования и возможность получения  его в различных формах - очной, вечерней, заочной и др. - также  указывают на общедоступность образования  в России.

В Российской Федерации  устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты. Государственный образовательный стандарт (далее - стандарт) состоит из обязательного минимума содержания основных образовательных программ, максимального объема учебной нагрузки обучающихся, требований к уровню подготовки учеников. Порядок разработки, утверждения и введения стандартов определяется Правительством РФ, за исключением случаев, предусмотренных законом. Однако важно отметить, что стандарт основного общего образования устанавливается федеральным законом. Стандарты разрабатываются на конкурсной основе и уточняются не реже одного раза в 10 лет также на основе конкурса, который объявляется Правительством РФ.

Для обучающихся с  отклонениями в развитии государством устанавливаются специальные стандарты. Главное социальное предназначение стандартов состоит в том, что они являются основой для объективной оценки уровня образования и квалификации выпускников независимо от форм получения образования (ст. 7 Конституции РФ).

Конкретизируют стандарты  в России образовательные программы. Именно они определяют содержание образования  определенных уровней и направленности. В образовательном процессе в  настоящее время используются общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные) программы. Программы первого вида направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ¹³. Что касается профессиональных образовательных программ, то они направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней, подготовку специалистов соответствующей квалификации. Оба типа образовательных программ естественно конкретизируются применительно к виду получаемого образования.

Согласно ст. 8 Закона РФ "Об образовании", система образования  в России представляет собой совокупность: взаимодействующих преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Действующая в стране система образования поддерживает различные формы образования, в том числе получение образования в негосударственных образовательных организациях, создаваемых в организационно-правовых формах, предусмотренных для некоммерческих организаций (частные учреждения, учреждения общественных и религиозных организаций, объединений).

Государство поощряет также  получение образования в форме  семейного образования и самообразования  с прохождением аттестации в форме экстерната в аккредитованных образовательных учреждениях соответствующего типа, а также получение дополнительного образования в учреждениях повышения квалификации, на курсах, в центрах профессиональной ориентации, школах искусств, домах детского творчества и т.д.

Профессиональное образование - важный этап в гражданском становлении личности, в ее гармоническом развитии. Непонимание объективно необходимой связи развитости и профессионализма порождает не только схоластические споры относительно «противоречия» того и другого, но и серьезные ошибки в практике работы с молодежью, когда овладение профессиональными знаниями и навыками в той или иной форме противопоставляется общегуманитарной культуре¹⁴. В результате возникают либо пресловутые «технократические перекосы», либо попытки формировать гуманитарную культуру человека в отрыве от жизни, от труда и общественной практики.

Особое место в обогащении интеллектуального потенциала страны принадлежит высшей школе¹⁵. Однако изменения и в содержании, и в направлениях, и в структуре ее деятельности происходят очень медленно.

К середине 90-х годов  прошлого столетия высшая школа вошла  в жесточайший кризис, из которого далеко не все вузы имеют возможность  с достоинством выбраться.

Высшая школа сейчас стоит перед непростым выбором - найти оптимальные пути своего дальнейшего развития. Оценка происходящих изменений неоднозначна, ибо в общественном настроении, общественном мнении имеются самые различные, в том числе и диаметрально противоположные, точки зрения. Однако предложения и суждения, какими бы противоречивыми по существу они ни были, отражают глубокую заинтересованность людей в обеспечении и дальнейшем наращивании духовного потенциала общества.

Образование связано  со всеми сферами общественной жизни. Реализуется эта связь непосредственно через личность, включенную в экономические, политические, духовные, иные социальные связи. Образование является единственной специализированной подсистемой

общества, целевая функция  которой совпадает с целью  общества¹⁶. Если различные сферы и отрасли хозяйства производят определенную материальную и духовную продукцию, а также услуги для человека, то система образования «производит» самого человека, воздействуя на его интеллектуальное, нравственное, эстетическое и физическое развитие. Это определяет ведущую социальную функцию образования - гуманистическую.

Гуманизация - объективная  потребность общественного развития, основной вектор которого - направленность на человека. Глобальный технократизм как метод мышления и принцип деятельности индустриального общества дегуманизировал социальные отношения, поменял местами цели и средства. В нашем обществе человек, провозглашавшийся как высшая цель, на деле был превращен в «трудовой ресурс». Это нашло отражение в системе образования, где школа свою главную функцию видела в «подготовке к жизни», а под «жизнью» оказывалась трудовая деятельность. Ценность личности как неповторимой индивидуальности, самоцели общественного развития была отодвинута на дальний план. Ценился, прежде всего, «работник». А поскольку работника можно заменить, отсюда возник антигуманный тезис о том, что «незаменимых людей нет». В сущности получалось, что жизнь ребенка, подростка - это еще не полноценная жизнь, а только подготовка к жизни, жизнь начинается с вступления в трудовую деятельность. А что же с завершением ее? Не случайно в общественном сознании складывалось отношение к старикам, инвалидам как к неполноценным членам общества. К сожалению, в настоящее время ситуация в этом плане не улучшилась, приходится говорить о нарастании дегуманизации общества как реальном процессе, где утратилась уже и ценность труда.

Рассматривая гуманистическую  функцию, следует сказать о том, что это понятие наполняется новым содержанием. Гуманизм в его классическом, антропоцентристском понимании в современных условиях ограничен и недостаточен, не соответствует концепции устойчивого развития, выживания человечества. Сегодня человек рассматривается как открытая система с позиций ведущей идеи начала третьего тысячелетия - идеи коэволюции. Человек не центр Вселенной, но частица Социума, Природы, Космоса. Поэтому правомерно говорить о неогуманизме. Если обратиться к различным звеньям системы образования, то с наибольшей полнотой неогуманистическая функция призвана реализовываться в системе дошкольного воспитания и в общеобразовательной школе, причем в наибольшей степени - в младших классах. Именно здесь закладываются основы интеллектуального, нравственного, физического потенциала личности.

1.2.Особенности  государственного и муниципального управления в области образования

Представляется, что отсутствие понятия государственного управления в Конституции РФ и иных высших нормативных правовых актах России, регламентирующих вопросы реализации государственной власти органами, относящимися к определенным ветвям государственной власти и иным властным институтам, связано с тем, что указанные акты определяют в первую очередь содержание, формы и методы реализации государственной власти уполномоченным лицом вовне - по отношению к иным субъектам права, а государственное управление - это вид государственно-властной деятельности, осуществляемый в рамках структуры субъекта этой деятельности в целях оптимизации функционирования такой структуры.

В теории административного  права наиболее распространенным является понятие государственного управления как «самостоятельного вида государственно-властной деятельности, которая имеет организующий, исполнительно-распорядительный, подзаконный характер, осуществляемого особой категорией субъектов административного права - государственных органов (и их должностных лиц) по практической реализации задач и функций государства в процессе повседневного и непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством»¹⁷.

Несмотря на определенные отличия в точках зрения, почти  все ученые-административисты традиционно  подчеркивают организующий, исполнительный и распорядительный характер государственно-управленческой деятельности, направленной на решение  основных задач и выполнение основных функций государства. При этом многие авторы в своих публикациях придерживаются мнения о различном смысловом наполнении термина «государственное управление», говоря о государственном управлении в широком и в узком смысле слова. Такой подход к определению понятия государственного управления представляется спорным, думается, что определение государственного управления должно быть единым вне зависимости от широты (или узости) смысла, который вкладывается в этот термин. Определения государственного управления, изложенные в учебниках и учебных пособиях, в основной массе случаев указывают на его всеобъемлющий характер и на то, что задачи и функции государства решаются и осуществляются именно в рамках государственно-управленческой деятельности. Данное положение после принятия Конституции России 1993 г. представляется спорным. Скорее, государственное управление можно считать средством и способом обеспечения надлежащего функционирования государственного органа. Кроме того, государственное управление как вид социального управления осуществляется в рамках определенной государственной системы управления. В связи с этим можно считать государственное управление не содержанием всей государственно-властной деятельности государственных органов, а способом обеспечения надлежащего функционирования этих властных структур.

Феномен государственного управления квалифицируется и классифицируется учеными-административистами неоднозначно. Некоторые из них отождествляют  государственное управление с реализацией исполнительной власти. Такая позиция представляется спорной в связи с тем, что государственное управление как вид подзаконной организационной, исполнительно-распорядительной и правоприменительной деятельности обязательно присутствует в каждом государственном органе. И в законодательных органах - в целях организации и обеспечения их функционирования, в целях обеспечения надлежащей деятельности законодательных органов по реализации конституционной функции по принятию законов и иных нормативных правовых актов, и в органах судебной системы - в целях организации деятельности судов и обеспечения реализации судами конституционной функции по отправлению правосудия, и в структуре исполнительной власти - в целях организации деятельности органов исполнительной власти и обеспечения реализации этими органами конституционно определенной функции по применению и исполнению законодательства России и подзаконных нормативных правовых актов, и в администрации Президента России - по обеспечению реализации Президентом конституционных полномочий, и в иных государственных органах - с целью обеспечения надлежащего и эффективного осуществления ими своих функций. В связи с характером, сферой осуществления, а также с учетом особенностей статуса участников государственного управления можно принять, что государственное управление - это урегулированное административно-правовыми нормами непрерывное властное воздействие организационного, правоустановительного, исполнительно-распорядительного и правоприменительного характера, осуществляемое уполномоченным лицом в рамках структуры государственного органа (или между соподчиненными органами), на лиц, находящихся с таким лицом в отношениях организационной (структурной, служебной) подчиненности, в целях обеспечения надлежащего функционирования структуры государственного органа.

Содержание государственного управления включает ряд обязательных элементов. К их числу можно отнести: анализ ситуации, сложившейся в системе  управления; определение цели управленческого  воздействия и ресурсов, необходимых  для ее достижения; принятие субъектом управления решения о содержании и порядке действий; доведение принятого решения до объекта управления; организация обратной связи; проверка содержания деятельности объекта управления в целях достижения поставленной цели, включающая контроль за деятельностью объекта управления, допускающий при необходимости применение к объекту управления мер государственного принуждения¹⁸.