Особенности муниципального управления в Санкт-Петербурге

          ------------------+    Концепции    ¦

----------+-----------¬     L-------T----------     --------------------¬

¦ Основы деятельности ¦     --------+---------¬     ¦   Взаимодействия  ¦

LT---------------------     ¦     Система     ¦     L------------------T-

 ¦--------------------¬     ¦  народовластия  ¦ ---------------------¬ ¦

++     Правовые:     ¦     +-----------------+ ¦   С  федеральными   +-+

 ¦+-- -- -- -- -- -- -+     ¦   Демократия:   ¦ ¦      органами      ¦ ¦

 ¦¦Законодательство   ¦     L----T------T------ ¦  государственной   ¦ ¦

 ¦L--------------------          ¦      ¦       ¦       власти       ¦ ¦

 ¦--------------------¬       ---+--¬ --+---¬   L--------------------- ¦

 ¦¦  Территориальные: ¦       ¦пред-¦ ¦не-  ¦   ---------------------¬ ¦

 ¦+-- -- -- -- -- -- -+       ¦ста- ¦ ¦пред-¦   ¦     С органами    ¦ ¦

 ¦¦Муниципальные      ¦       ¦вите-¦ ¦ста- ¦   ¦  государственной   +-+

++образования        ¦       ¦льная¦ ¦вите-¦   ¦власти субъектов РФ ¦ ¦

 ¦L--------------------       ¦     ¦ ¦льная¦   L--------------------- ¦

 ¦--------------------¬       ¦     ¦ ¦     ¦                          ¦

 ¦¦  Организационные: ¦       L--T--- LT-^---                          ¦

 ¦+-- -- -- -- -- -- -+   выборы  ¦     ¦ L------T--------------------¬ ¦

 ¦¦Выборные  органы  и¦ <---------     ¦ -------+    С населением    +-+

++должностные лица   ¦                ¦ Ў      L--------------------- ¦

 ¦+-- -- -- -- -- -- -+ ---------------+----¬   ---------------------¬ ¦

 ¦¦Иные   органы     и¦ ¦  Территориальное  ¦   ¦   С хозяйствующими +-+

 ¦¦должностные лица   ¦ ¦    общественное   ¦   ¦      субъектами    ¦ ¦

 ¦+-- -- -- -- -- -- -+ ¦   самоуправление  ¦   L--------------------- ¦

 ¦¦Муниципальная      ¦ L--------------------   ---------------------¬ ¦

 ¦¦служба             ¦                         ¦   Межмуниципальные +-+

 ¦L--------------------                         L--------------------- ¦

 ¦--------------------¬                         ---------------------¬ ¦

 ¦¦   Экономические:  ¦                         ¦    Международные   +--

 ¦+-- -- -- -- -- -- -+                         L---------------------

L+Имущество, бюджеты ¦

L--------------------

Рис. 3. Структура системы местного самоуправления в России

Как организатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономические функции по жизнеобеспечению территории и оказывает жителям ряд важнейших общественных услуг. Таким набором функций не обладает ни одна другая структура общества. Так, государство выполняет функции власти и частично хозяйственные функции, но самоорганизация граждан - не его дело. Общественные и другие некоммерческие (в зарубежной литературе используются термины "негосударственные", "неправительственные") организации выполняют функцию самоорганизации граждан, и многие из них занимаются хозяйственной деятельностью, но у них нет властных полномочий. Только местное самоуправление одновременно выполняет все три функции. Оно решает такие задачи, до которых у государства "не доходят руки", привлекает для их решения "невидимые" с государственного уровня местные ресурсы. Оно освобождает органы государственной власти от "мелких" дел, позволяя им сконцентрироваться на решении стратегических проблем.

В свою очередь, местное самоуправление представляет собой многогранное и многоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешними связями. Основные компоненты его системы в современной России представлены на рис. 3.

 

1.2 Законодательная база организации местного самоуправления в городах федерального значения и ее специфика

Наличие городов федерального значения как одной из конституционно-правовых форм существования субъектов Российской Федерации установлено Конституцией Российской Федерации (части 1, 2 ст.5, ч.1 ст.65, ч.2 ст.66, ч.2 ст.72, ч.1 ст.77). Причем в Основном Законе отсутствуют нормы, предусматривающие какие-либо отличия в правовом положении городов федерального значения по сравнению с иными субъектами Российской Федерации. Более того, ч.1 ст.5 Конституции устанавливает, что "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". В развитие этой нормы, характеризующей согласно ч.1 ст.16 Конституции основы конституционного строя Российской Федерации, в отношении положений ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации, устанавливающей перечень вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации - одной из ключевых конституционных норм, определяющих федеративное государственное устройство России - Конституцией Российской Федерации установлено (ч.2 ст.72), что эти положения "в равной степени распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа".

Согласно ч.1 ст.65 Конституции Российской Федерации в России два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Однако это не отменяет того факта, что Москва и Санкт-Петербург являются поселениями. В Конституции Российской Федерации имеется норма, регулирующая правовое положение городских поселений (ч.1 ст.131): "Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций". Какие-либо положения, позволяющие не распространять эту норму на города федерального значения, в Конституции отсутствуют.

Таким образом, города федерального значения с точки зрения организации властных структур оказались в неординарном положении. Различные нормы Конституции рассматривают Москву и Санкт-Петербург то в качестве территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, то в качестве субъектов Российской Федерации, в которых осуществляется государственная власть.

Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями:

• многомиллионным населением;
• высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции;
• средоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур;
• наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.);
• наличием большого количества иностранных посольств и представительств.

Москва и Санкт-Петербург - крупнейшие научные и культурные центры страны. При этом Москва - столица современной России, а Санкт-Петербург - бывшая столица Российской империи.

Специфика организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления.

Они существенно осложняют организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т.п. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества - территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Спецификой правового положения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ является их статус субъектов РФ. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 1995 года не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 года (№ 55-ФЗ) поправках к Федеральному закону 1995 года. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления. В частности, было указано, что на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в их состав, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, могут ли Москва и Санкт-Петербург (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как муниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне формироваться органы местного самоуправления. Следствием этой неопределенности стало провозглашение Уставом Москвы двойного статуса города. Было установлено, что жители Москвы в совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление. Представительный и исполнительный органы власти Москвы имеют двойной статус, т.е. одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и государственной власти. В то же время, согласно Уставу Санкт-Петербурга, его органы власти являются только государственными органами, а органы местного самоуправления, создаваемые на территории Санкт-Петербурга, не входят в систему органов государственной власти.

Большое значение имеет провозглашенное Федеральным законом 1997 года № 55-ФЗ соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу "растаскивания" объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по муниципальным образованиям.

Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе 2003 года. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, показанные на рис. 1.

Эти особенности заключаются в следующем.

1. В соответствии с  уставами указанных субъектов  РФ местное самоуправление в  Москве и Санкт-Петербурге осуществляется  органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

2. В городах федерального  значения установление и изменение  границ внутригородских муниципальных  образований, а также их преобразование  осуществляется законами городов  федерального значения с учетом  мнения населения соответствующих  внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов местного  значения, источники доходов местных  бюджетов внутригородских муниципальных  образований городов федерального  значения определяются законами  этих городов исходя из необходимости  сохранения единства городского  хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов.

4. Состав муниципального  имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.

 

Рис. 2. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения

 

Подходы, принятые в Федеральном законе 2003 года, позволяют развивать местное самоуправление в городах федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских муниципальных образований в решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

Установленные Федеральным законом 2003 года особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах. Они приведены на рис. 2.

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт.

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

 

Рис. 2. Основные принципы организации местного самоуправления в городах федерального значения

 

Необходимость организации четкого и постоянного взаимодействия общегородских и муниципальных органов требует определенной унификации структур и организации деятельности органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной системы города предполагает законодательное регулирование источников и объемов доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей внутригородского муниципального образования с учетом интересов других жителей города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.