Проблема нецелевого использования бюджетных средств и пути их решения

Как видно из норм Бюджетного кодекса  Российской Федерации, ответственность за бюджетные правонарушения не ограничена рамками собственно бюджетного законодательства. Финансовые правонарушения, приведение к тяжелым последствиям влекут за собой меры административной, уголовной ответственности.

Рассмотрение вопросов финансовой ответственности за бюджетные правонарушения в последнее десятилетие находится в поле внимания отечественной аналитической юриспруденции. Отметим, что в советской юридической науке обращалось внимание на меры ответственности, которые носили финансовый характер. В частности Р.О. Халфина указывала на наличие специфических санкций в области финансового права . Более того, предпринималась попытка дать общую характеристику финансово-правовых санкций и их особенностей . Вместе с тем указанная проблема пока не нашла исчерпывающего исследования. Более того, выделение финансово-правовой ответственности, как самостоятельного вида ответственности, сопровождалось целым рядом досадных недоразумений и "неопределенностей, которые и сейчас имеют место". Так, в связи с изменением экономической и политической модели развития нашего общества, и сопряженным с указанными процессами бурным развитием налогового права, возникла объективная необходимость переосмысления места и роли финансового права в правовой системе, а как отмечается отдельными исследователями - и его структуры . Как отмечается, это, среди прочего, породило теории об отсутствии рассматриваемого вида юридической ответственности и "о существовании лишь административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства". Так, Д.Н. Бахрах пишет, что ответственность за административные правонарушения предусматривают не только нормы административного права, но и ряда других отраслей права, и, в частности, финансового права . Как известно, неплодотворность такого подхода в настоящее время показана в финансово-правовой литературе.

Кроме того, нельзя не согласиться  с М.В. Карасевой, когда она отмечает, что выделение финансовой ответственности  как самостоятельного вида ответственности как раз и связанно с бурным развитием финансового законодательства. Ю.А. Крохина отмечает, что финансово-правовая ответственность формируется по институциональному признаку - "снизу вверх", поскольку, например, более детальную разработку получает налоговая ответственность и существенные перспективы развития имеет ответственность за нарушения бюджетного законодательства .[9]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3 Проблема нецелевого использование бюджетных средств и пути их решения

Выявление фактов нецелевого использования средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, привлечение нарушителей к ответственности имеют наиболее существенное значение. Этот вид нарушения бюджетного законодательства выделен особо, не только в бюджетном кодексе, но и в кодексе об административных правонарушениях, уголовном кодексе.

Бюджетный кодекс (ст. 289) предусматривает наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также, при наличии состава преступления, уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом.

В соответствии со статьями 285.1, 285.2 Уголовного кодекса РФ расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов должностным лицом получателя на цели, не соответствующие условиям их получения, совершенное в крупном размере (более 1 500 000 рублей), наказывается:

• штрафом в размере от 100 000 до 300 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет;
• или арестом на срок от четырех до шести месяцев;
• или лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

То же деяние, совершенное  группой лиц по предварительному сговору или в особо крупном размере (свыше 7 500 000 рублей), наказывается:

• штрафом в размере от 200 000 до 500 000 рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет;
• либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. [4]

В распоряжении сотрудников  Росфиннадзора имеется довольно существенный набор инструментов воздействия на нарушителей бюджетного законодательства, допустивших нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Однако применение всех этих мер требует предельной внимательности и осторожности в связи с тем, что действующее законодательство слишком лаконично определяет понятие нецелевого использования средств. Согласно статье 289 Бюджетного кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Примерно такие же формулировки приведены в Кодексе об административных правонарушениях и в Уголовном кодексе.

Состав данного правонарушения законодателем сформулирован предельно общим образом, который нуждается в определенном разъяснении.

Во-первых, наказуемым признается использование бюджетных средств  на цели, не соответствующие условиям их получения. Понятие использования в действующем законодательстве применительно к данной норме не раскрывается. Вместе с тем под ним следует понимать распоряжение по волеизъявлению получателя бюджетными средствами на определенные нужды, не соответствующие целям, на которые эти средства были выделены. Таковыми можно признать закупку товаров, оплату работ или услуг по заключенным договорам с третьими лицами, выплату заработной платы, социальных пособий, компенсаций и любые иные действия, приводящие к фактическому уменьшению количества бюджетных средств, которыми обладает бюджетополучатель.

Во-вторых, для признания  использования бюджетных средств нецелевым требуется наличие доказательств того, что распоряжение данными средствами произведено бюджетополучателем вопреки установленным для него условиям их расходования. Цели использования бюджетных средств, в соответствии с законодательством могут быть определены:

- бюджетной росписью;

- уведомлением о бюджетных  ассигнованиях;

- сметой доходов и  расходов;

- лимитами бюджетных  обязательств;

- иными документами,  например договорами (контрактами)  о предоставлении бюджетных средств на определенные цели по государственным адресным программам поддержки.[10]

Наибольшее количество споров о признании недействительными  постановлений о привлечении к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств связано с противоречиями между бюджетополучателями и контролирующими органами власти о том, является ли расходование бюджетных финансов в каждом конкретном случае целевым, или нет. Данный вопрос должен устанавливаться судебными инстанциями в каждом деле с учетом фактических обстоятельств спора, требований действующего законодательства, регулирующих соответствующую сферу деятельности бюджетополучателя, а также содержания документов о предоставлении бюджетных средств.

Здесь следует обратить внимание на то, что, как правило, судебные инстанции не ограничиваются лишь формальной проверкой того, соответствует ли спорная финансовая операция бюджетной классификации, определенной для бюджетополучателя, а анализируют соблюдение адресности распоряжения бюджетными средствами. Характерным примером может служить следующее дело.

Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Карелия провело ревизию финансово-хозяйственной деятельности Государственного образовательного учреждения "Профессиональное училище N 2" (далее Училище) за период с 01.01.207 по 31.12.2010. В ходе проверки установлено и отражено в акте от 18.03.2011 нецелевое использование Училищем средств федерального бюджета по коду 110330 экономической классификации "Продукты питания" в сумме 158230 руб. 85 коп.

По мнению Управления, Училище не вправе было производить  компенсационные выплаты обучающимся в период прохождения ими производственной практики взамен горячего питания. Их следовало производить по стоимости сырьевого набора продуктов без учета наценки предприятий питания с отражением этих расходов по статье экономической классификации 130330 «Прочие трансферты населению»

На основании акта Управлением вынесено Постановление  по делу об административном правонарушении от 05.05.2011 N 04-24/2005/ N 18, которым Училище признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с назначением наказания в виде штрафа в размере 40000 руб.

Училище, не согласившись с постановлением Управления, обратилось в арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании вышеуказанного Постановления недействительным.

В соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств является направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Согласно приложению 13 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, расходы на питание учащихся и студентов из числа сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и других лиц, находящихся на полном гособеспечении, в учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования (в порядке, установленном законодательством Российской Федерации) относятся к подстатье 110330 "Продукты питания".

В силу пунктов 1, 3, 4 и 5 статьи 158 БК РФ Министерство, которое для Училища является главным распорядителем бюджетных средств, распределяет бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным получателям бюджетных средств и направляет их в орган, исполняющий бюджет, определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг для получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат, утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений.

В рамках полномочий, предусмотренных  статьей 158 БК РФ, Министерство проинформировало органы управления профтехобразованием субъектов Российской Федерации и образовательные учреждения, непосредственно подчиненные Министерству, о финансировании расходов на содержание учреждений начального профессионального образования из средств федерального бюджета на 2009 и 2010 годы и указало на то, что ассигнования по коду 110330 экономической классификации "Приобретение продуктов питания" рассчитаны на одного учащегося среди детей-сирот. Питание других категорий учащихся в дни теоретических и практических занятий должно осуществляться в пределах выделенных средств.

На основании данного  обстоятельства суд первой инстанции  признал Постановление Управления недействительным в связи с его необоснованностью. Кассационная инстанция, рассмотрев дело по жалобе Управления, состоявшиеся судебные акты оставила без изменения . Таким образом, в этом деле, несмотря на обоснованность выводов контрольно-ревизионного органа о расходовании средств в противоречии с кодами бюджетной классификации, суд признал привлечение к административной ответственности по статье 15.14 КоАП РФ необоснованным, т.к. изменение источника оплаты питания учащихся было санкционировано главным распорядителем бюджетополучателя в связи с отсутствием финансирования по необходимой статье бюджетной классификации.[13]

Специалистами делаются попытки обобщить существующие формы  нецелевого расходования бюджетных средств. Так, в частности, по мнению А.Б. Агапова, таковыми являются:

а) использование средств  федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использование средств  федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использование средств  федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использование средств  федерального бюджета, полученных в  виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления.[7]

Данный список признать исчерпывающим нельзя и, как уже  указывалось, оценка соблюдения целевого характера использования бюджетных средств в каждом случае производится уполномоченным контрольно-ревизионным органом, а при возникновении споров - судебными инстанциями. При этом зачастую даже при перераспределении бюджетных средств с одного кода бюджетной классификации на другой суды не признавали факта нецелевого использования бюджетных средств, исходя из того что общие цели использования бюджетных средств, предусмотренные в бюджетном законодательстве, нарушены не были.

Интересным можно назвать  следующий прецедент, созданный судебными инстанциями в подобном споре.

Государственное учреждение "Северодвинское государственное  бассейновое управление водных путей и судоходства" обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным уведомления Управления Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Архангельской области от 18.02.09 N 36-90-27/1264 в части уменьшения Учреждению бюджетных ассигнований N 10 на сумму 344586 руб. 14 коп.